Bespreking van boeken
De geschiedenis van de Neder
landse ambtenarenstand
henk boels, Binnenlandse Zaken. Ontstaan en ont
wikkeling van een departement in de Bataafse Tijd
iypy-1806.
Dissertatie Groningen, 1993; handelseditie: Sdu Uit
geverij 's Gravenhage, 1993, tab., 572 blz., met na
menindex, ISBN 90-1208-048-7.
Soms duurt het lang voordat een wens vervuld
wordt. Twintig jaar geleden vond de Historisch We
tenschappelijke Commissie van de Koninklijke Ne
derlandse Akademie van Wetenschappen dat het
hoog tijd werd dat de geschiedenis van de Ne
derlandse ambtenarenstand werd bestudeerd. Drie
vakgroepen van het Groningse Instituut voor Ge
schiedenis namen de handschoen op, zij het dat het
project een wat meer bij de tijd zijnde definitie kreeg,
namelijk het ontstaan en de groei van het ambtelijk
apparaat van de overheid. In 1977 presenteerden de
Groningers zich met hun project in een themanum
mer van het Tijdschrift voor Geschiedenis, maar daar
na werd het stil. Pas in 1988 verscheen de dissertatie
van P.G. van IJsselmuiden over het departement van
Binnenlandse Zaken in de periode 1813-1940. IJs
selmuiden plaatste zijn studie in de context van de
bureaucratisering en concludeerde onder meer dat
de moderne, door Max Weber getypeerde, bureau
cratie in Nederland in vergelijking met de omringen
de Westeuropese staten uitzonderlijk laat ontstond
en zelfs in 1940 nog niet helemaal volgroeid was. Le
zing van dit vlot geschreven en informatieve boek
kan ik elke archivaris van harte aanbevelen.
De dissertatie van Henk Boels moest hier op aanslui
ten met een analyse van de vroegste geschiedenis van
het departement van Binnenlandse Zaken in de pe
riode 1795-1813. Verbreding van de probleemstel
ling door ook andere departementen en het politieke
circuit erbij te betrekken leidde tot zeer veel vertra
ging. Besloten werd de studie te laten eindigen met
het begin van het Koninkrijk Holland (1806), waar
door er een betreurenswaardig hiaat ontstond met
het boek van Van IJsselmuiden.
De aanpak van de auteur is sterk descriptief. De veel
al door sociologen opgestelde theorieën liet hij gro
tendeels aan zich voorbij gaan. Mede op gezag van
prof Kossmann beperkte hij zich liever tot 'daadwer
kelijk onderzoek'. Veel aandacht werd besteed aan
het prosopografisch onderzoek naar de bijna 100 de
partementsambtenaren.
Het verschijnsel departement, te definiëren als een
onder ambtelijke leiding staande organisatie die be
last is met één of meer overheidstaken, dateert van
1798In dat jaar kwam de eerste Nederlandse grond
wet tot stand. De Franse invloed op dit voor die tijd
zeer vooruitstrevende document was groot. Zo eis
ten de Fransen dat de te vormen departementen een
éénhoofdige leiding zouden krijgen. De radicalen,
die juist met een staatsgreep aan de macht waren ge
komen, hadden liever commissies die gekozen wer
den door de volksvertegenwoordiging. De Fransen
kregen hun zin en zo ontstonden er in februari
maart 1798 drie departementen voor het binnen
lands bestuur: Inwendige Politie en Waterstaat,
Nationale Opvoeding (met ook kunsten en weten
schappen) en Nationale Oeconomie. De traditie van
de collegiale bestuursvorm was echter taai. Al in
1801 maakten deze departementen plaats voor een
uit drie leden bestaande Raad van Binnenlandse Za
ken. De zorg voor de waterstaat werd zelfs onderge
bracht bij twee commissies, terwijl het uit ingenieurs
bestaande apparaat van deskundigen rechtstreeks
onder het Staatsbewind kwam te staan. Al spoedig
grepen de Fransen opnieuw in. Eind 1804 eiste Na
poleon een eenhoofdige leiding, aanvankelijk in de
persoon van raadspensionaris R.J. Schimmelpen-
ninck, al spoedig opgevolgd door 's keizers broer, Lo-
dewijk Napoleon. Er kwam een secretarie van staat
voor de Binnenlandse Zaken.
[182]
Ondertussen was het Haagse ambtenarencorps al
flink gegroeid. In 1795, bij de val van de Republiek
bestond het apparaat van de Generaliteit in Den
Haag uit 150 a 175 ambtenaren. De meesten werk
ten op de griffies van de Staten-Generaal en de Raad
van State als schrijver of klerk. Werk waarvoor je
moest nadenken werd veelal door de regenten zelf
gedaan. Na 1795 groeide het ambtelijk apparaat snel
aan tot ongeveer 300 personen in 1801 en tot onge
veer 350 man in 1806. Bij Binnenlandse Zaken
werkten in dat laatste jaar circa 30 mensen.
Het ontstaan van de eenheidsstaat bevorderde de
ontwikkeling van het ambtelijk apparaat naar een
moderne bureaucratie. Zo werd het ambt veel min
der beschouwd als een persoonlijk bezit, er kwam
een duidelijker hiërarchie, meer formele regels en
voorschriften en zelfs sociale voorzieningen zoals een
ouderdoms- en een weduwen- en wezenpensioen.
De samenstelling van het corps veranderde ook: voor
het eerst kregen personen uit de buitengewesten of
niet-gereformeerden toegang tot dit milieu. Ook on
der de hoge ambtenaren treffen we heel wat homines
novi aan. Dat nam niet weg dat we helemaal geen Jo
den tegenkomen en dat katholieken sterk onderver
tegenwoordigd waren. De werkverhoudingen ble
ven patriarchaal: de secretaris-generaal of de minis
ter was een soort vader die voor zijn kinderen zorgde,
in ruil waarvoor hij aanspraak kon maken op loyali
teit en plichtsbetrachting. De ambtenaar diende
nauwgezet te zijn en was in principe bij nacht en on
tij oproepbaar. Veel bleef dus hetzelfde. Terecht
merkt Boels op dat op gewestelijk en lokaal niveau de
continuïteit nog sterker geweest zal zijn.
De politieke instabiliteit werkte in het voordeel van
hen die wendbaar waren en over veel sociale vaardig
heden beschikten. Ds A. van den Ende, de auctor in
tellectualis van de eerste onderwijswet, schreef dan
ook: 'Door zich te sterk te kanten tegen een opko
mende stroom, verliest men veelal alles; door bij te
kavelen, wordt men het [het probleem] vaak onge
merkt meester'. Het waren deze vroege bureaucra
ten die het een met de mond beleden en het ander
deden en zo hun zin kregen. Pogingen van de rege
ring om de groei van het apparaat af te remmen wer
den door hen op deskundige wijze verijdeld. Het
streven naar bezuiniging was wel begrijpelijk: vanaf
1799 sloten alle rijksbegrotingen met grote tekorten
en al in 1805 werd er openlijk gesproken over een dr
eigend staatsbankroet. Overigens werd 85 a 90%
van de uitgaven besteed aan rente op de staatsschuld
en aan de defensie. De oplossing voor het probleem
lag dan ook niet bij de bureaucratie, maar in de tiër-
cering van de staatsschuld die Napoleon in 1810
doorvoerde.
Dankzij het vele werk van Boels weten we nu nauw
keurig welke mensen en hoeveel geldmiddelen er
werden ingezet om de nieuwe ideeën om te zetten in
beleid. Onder de nieuwe ambtenaren bevonden zich
heel wat talentvolle lieden. Maar wat was nu de effec
tiviteit van dit nieuwe apparaat? Welke output stond
er tegenover de sterk vergrote input? De Fransen
klaagden steen en been over de geringe daadkracht
van de Nederlandse bestuurders. Het duurde tien
jaar voordat er eindelijk een nieuw belastingstelsel
werd ingevoerd. Was de door Boels gesignaleerde
'liability of newness', de zwakte van jonge organisa
ties, daarvan de oorzaak, of waren er ook andere fac
toren in het spel? Aan dit soort vragen is Boels niet
toegekomen - dat mogen we ook niet van hem ver
wachten - maar hier ligt nog terrein braak voor ande
re onderzoekers.
Het is de bedoeling om een deel van de biografische
gegevens van de ambtenaren in 1994 te publiceren in
de Nederlandsche Leeuw. Had dit materiaal niet beter
gewoon op een diskette gezet kunnen worden om sa
men met het boek te worden verkocht? Het boek zou
daardoor nog meer aan informatieve waarde gewon
nen hebben.
drA. C. M. Kappelhof.
[183
