matieve stelsel vinden door het geheel aan regels (moreel en wettelijk) en wettelijke
bepalingen in een kader samen te vatten. De bestuurswetenschap en de wetenschap
van het administratief recht beslaan dit gebied voor een groot deel.
Het object van die bestuurswetenschap0 is te zorgen dat men 'in juridisch opzicht
een zo volstrekt mogelijke waarborg biedt voor een rechtvaardig bestuur - De
vraag in hoeverre het overheidsoptreden gemeten kan worden met de maatstaven
der efficiency wordt daarbij afhankelijk gesteld van het in acht nemen door de over
heid van de principia van fairplay, zorgvuldigheid, zuiverheid van oogmerk, even
wichtigheid en rechtszekerheid. 'In een staat als de onze zal elke overheidshandeling
haar legitimatie in het recht moeten vinden, of anders gezegd: elke overheidshan
deling zal haar grondslag moeten vinden in een wettelijke bevoegdheid tot han
delen'6.
Ook administratiefrechtelijk is de theorie eenduidig en helder7. 'De geordende voor
ziening in een collectief belang pleegt men wel een publieke dienst te noemen - -.
Het eerste algemene kenmerk (daarvan) is de eis van samenhangende continuïteit.
Het collectieve belang is blijvend en vereist derhalve een regelmatige ononderbroken
functionering der voorzieningen. Het administratief recht immers heeft waarborgen
voor die geregelde, ononderbroken werkzaamheid te stellen - -. De verzorging van
de collectieve belangen geschiedt op velerlei wijze en velerlei rechtsvormen doen
zich hierbij voor. Primair is de organisatie van de publieke diensten: het opleggen
van een rechtsplicht aan daarvoor aangewezen personen of organen tot het pres
teren van zekere nader omschreven zorg voor een bepaald collectief belang of een
veelheid daarvan - -. In al deze gevallen treedt een overheidsorgaan als orgaan van
een (private) rechtspersoonlijkheid bezittend openbaar lichaam op - -. Veelal zal dit
geschieden in de rechtsvormen van het burgerlijk recht en zal ook het burgerlijk
recht van toepassing zijn'.
Vanuit een andere gezichtshoek wordt in het rapport Biesheuvel het recht op infor
matie en de overheidsdocumentatie behandeld. Centraal in het reeds eerder aan
gehaalde citaat staat de stelling, dat de gegevens die de overheid verzamelt de mo
gelijkheden moeten scheppen, dat aan de hand van objectieve criteria een gelijke
rechtsbedeling voor ieder wordt gewaarborgd. De archiefwet bepaalt zich in de nor
mering tot de bepaling, dat de overheidsorganen verplicht zijn de onder hen berus
tende bescheiden in goede en geordende staat te bewaren. De memorie van toelich
ting stelt daarbij, dat deze plicht eigenlijk wel vanzelf spreekt. Minister Cals waar
schuwde in zijn toelichting op het ontwerp van wet tegen een te zwaar accent op de
in de archiefbescheiden vastliggende rechten en verplichtingen van burgers en over
heid, niet omdat zij niet aanwezig zouden zijn, maar omdat archiefbescheiden bij
overbrenging naar een archiefbewaarplaats van karakter plegen te veranderen. Daar-
5 Dr. H. A. Brasz, prof. mr. A. Kleijn, mr. J. in 't Veld, Inleiding tot de bestuurweten-
schap, Arnhem 1962, pg. 16.
8 Idem, pgs. 69 en 80.
7 Mrs. R. Kranenburg, W. G. Vegting, Inleiding in het Nederlands Administratief recht,
1951, pgs. 11, 15.
[144]
bij dient opgemerkt te worden, dat overheidsbescheiden van hun ontstaan af door
de archiefwetgeving worden aangemerkt als archiefbescheiden. Het voorbehoud
van de minister krijgt echter gestalte in de voorschriften en regels inzake vernieti
ging en overbrenging van archiefbescheiden8.
De schriftelijke neerslag van het overheidshandelen dient derhalve te voldoen aan
de eisen en normen hiervoor gemeld en aan de eisen terzake van het bewijs gesteld
volgens het burgerlijk procesrecht. In het Burgerlijk Wetboek, vierde boek, artikelen
1902 e.v. worden de soorten van bewijs opgesomd, als schriftelijk bewijs, bewijs door
getuigen, vermoedens, bekentenis en eed. De artikelen 1925 en 1926 stellen ver
volgens vast, dat de kracht van een schriftelijk bewijs in de authentieke akte is ge
legen, waarbij de bewijskracht van wel of niet geauthenticeerde afschriften wordt
geregeld en het begrip van begin van bewijs wordt aangeduid.
Een nadere begripsomschrijving zoals die ten volle van toepassing is ten aanzien van
de overheid is opgenomen in het Wetboek van Strafvordering, derde afdeling, ar
tikel 344, 2-5: schriftelijke bescheiden als wettige bewijsmiddelen erkend:
2 processen-verbaal en andere geschriften, in de wettelijke vorm opgemaakt door
colleges en personen, die daartoe bevoegd zijn, en behelzende hunne mededeling van
feiten of omstandigheden, door hen zelf waargenomen of ondervonden;
3 geschriften opgemaakt door openbare colleges of ambtenaren, betreffende on
derwerpen behorende tot de onder hun beheer gestelde dienst en bestemd om tot
bewijs van enig feit of van enige omstandigheid te dienen;
4 verslagen van deskundigen behelzende hun gevoelen betreffende hetgeen hun
wetenschap hen leert omtrent datgene wat aan hun oordeel onderworpen is;
5 alle andere geschriften; doch deze kunnen alleen gelden in verband met de in
houd van andere bewijsmiddelen.
Het hiervoor vermelde in ogenschouw nemende blijkt bij vergelijking van de be
palingen ter zake van archieven voor het bedrijfsleven (Wetboek van Koophandel
artikel 6) en voor de overheidsorganen het verschil te verklaren uit de morele ver
plichtingen, die ten grondslag liggen aan de bijzondere positie van de overheid (zie
voren). De zorgvuldigheid, de rechtszekerheid en de gelijke rechtsbedeling zijn fac
toren die maken, dat bij het totstandkomen van de overheidsadministratie gelet
wordt op de rechtswaarde van de bescheiden. De opmerkingen van mr. J. de Graaf9
in een lezing over de moeilijkheden en mogelijkheden van fotografische reproducties
als bewijs, dat rekening houden met de processuele aspekten van een stuk niet de
moeite waard is wegens economische inefficiency mogen misschien voor het be
drijfsleven opgaan, maar kunnen op geen enkele wijze voor een overheidsorgaan
factoren van enige betekenis zijn. Zeker niet wanneer het rechterlijk vermoeden uit
de wet volgens de wet geïnterpreteerd wordt: 'het vermoeden is een redenering van
den rechter, waardoor deze uit bewezen feiten concludeert tot een onbewezen feit.'10
8 Bijlagen Handelingen Tweede Kamer 1956-1957, 4549, nr. 3, pg. 7.
9 Tijdschrift Overheidsdocumentatie, jaargang 1973.
10 Prof. mr. A. Pitlo, Bewijs en verjaring, 1953, pg. 20.
Zie ook prof. mr. A. Anema in mr. C. Assers handleiding tot de beoefening van het
Nederlandsch Burgerlijk Recht, 5e deel, Van Bewijs, 1915, pg. 30.
[145]
