154
HET ONTWERP-ARCHIEFWET 1962
155
VOORLOPIG VERSLAG
De bijzondere commissie, belast met de voorbereidende behandeling van dit wetsont
werp, meent zich te mogen onthouden van beschouwingen en opmerkingen over de
materie van het voorstel, nu de inhoud daarvan, afgezien van het weglaten van een
tweetal artikelen, woordelijk gelijkluidend is aan wetsontwerp 4549, dat in oktober 1959,
na een uitvoerige schriftelijke voorbereiding, door de Tweede Kamer werd behandeld
en zonder hoofdelijke stemming aangenomen.
De taak, waarvoor de commissie zich geplaatst meent, is te beoordelen, of de Regering
juist heeft gehandeld toen zij het onderhavige ontwerp indiende, nadat wetsontwerp 4549
door de Eerste Kamer op 21 juni 1960 was verworpen.
De Staatssecretaris is, zoals hij in de memorie van toelichting op het thans te behan
delen voorstel schrijft, van oordeel, dat de door deze verwerping ontstane impasse diende
te worden doorbroken door de indiening van een nieuw ontwerp, waaruit de artikelen,
die de oorzaak van de verwerping waren, zijn vervallen. Bij de besprekingen in de com
missie kwam nu de vraag naar voren, of de gevolgde methode er niet toe zal kunnen
leiden, dat het recht van amendement, dat alleen de Tweede Kamer toekomt, in feite
voor dit geval ook door de Eerste Kamer zal blijken te zijn uitgeoefend. Het recht van
amendement strekt er immers toe aan een Kamer de mogelijkheid te bieden een wets
ontwerp zodanig te wijzigen als haar wenselijk voorkomt. De kritiek, in de Eerste Kamer
op de artikelen 4 en 39 van wetsontwerp 4549 uitgebracht, heeft er toe geleid, dat deze
bepalingen uit het ontwerp zijn verdwenen en dat dit voor het overige als de Staten-
Generaal de door de Regering ingeslagen weg volgen ongewijzigd tot wet zal worden
verheven. Het resultaat zal dus in dat geval geheel gelijk zijn aan hetgeen met het uit
oefenen van het amendementsrecht wordt beoogd.
De commissie stelt er prijs op, alvorens nader op deze kwestie in te gaan, duidelijk
vast te stellen, dat de in de Eerste Kamer gegeven voorstelling als zou de Tweede Kamer
bij de behandeling van het ontwerp-Archiefwet 1959, en met name bij de behandeling
van de gewraakte artikelen, onvoldoende waakzaam zijn geweest (Handelingen
Eerste Kamer, 1959—1960, deel II, blz. 2297), volkomen onjuist is. Zij brengt in herin
nering, dat de heer Vermooten, die bij de openbare beraadslaging in de Tweede Kamer
op 15 oktober 1959 als eerste spreker het woord over het wetsontwerp voerde, vrij uit
voerig op de moeilijkheid die in artikel 4, juncto 39 besloten ligt, is ingegaan en een
nadere toelichting van de Staatssecretaris over de wijze, waarop artikel 4 zou worden
gehanteerd, heeft verzocht (zie Handelingen Tweede Kamer, 1959—1960, deel II,
blz. 2022/3). De Tweede Kamer heeft derhalve bewust de artikelen 4 en 39 in het licht
van de historische ontwikkeling van het eigendomsrecht op archivalia aanvaard.
De commissie wenst te beginnen met te verklaren, dat er ook bij haar geen twijfel
bestaat, dat aan de Eerste Kamer geen verwijt kan worden gemaakt van de verwerping
van het wetsontwerp op grond van ernstige bezwaren tegen bepaalde artikelen. Op die
wijze handelend heeft de Kamer op volkomen grondwettige wijze gebruik gemaakt van
een haar toegekende bevoegdheid. Waartegen echter wèl bedenking kan bestaan is tegen
de procedure, die na de verwerping door de Regering is gevolgd. De bijzonder snelle
indiening van het nieuwe ontwerp, nl. 17 dagen na de verwerping door de Eerste Kamer
heeft immers naar sommige leden van de commissie betoogden terecht aanleiding
gegeven tot het verwijt, dat aldus aan de Eerste Kamer op indirecte wijze een recht van
amendement zou worden toegekend. Het directe verband tussen de verwerping en de
wijziging van het wetsontwerp zou aldus toch onomstotelijk komen vast te staan. Wel
zegt de Staatssecretaris in de toelichting, dat de belangen van het archiefwezen de
spoedige totstandkoming van een nieuwe wettelijke regeling noodzakelijk maakten, maar
de Regering had dit ook kunnen trachten te bevorderen, door het verworpen ontwerp
in ongewijzigde vorm opnieuw in te dienen. De Tweede Kamer had dan de bezwaren
van de senaat tegen de artikelen 4 en 39 kunnen overwegen. Zou zij bij nader inzien
deze bezwaren hebben erkend, dan had van haar het initiatief tot verwerping of amen
dering dier artikelen kunnen uitgaan, waarmee iedere schijn van een feitelijk gebruik
van het amendementsrecht door de Eerste Kamer zou zijn vermeden. Had de Tweede
Kamer de genoemde artikelen ook na hernieuwde overweging gehandhaafd, dan zou de
Eerste Kamer harerzijds hebben te overwegen of zij haar aanvankelijke beslissing in het
licht der nieuw aangevoerde argumenten niet zou hebben te herzien.
Andere leden van de commissie zouden intussen de hier geschetste methode weinig
elegant hebben gevonden. i
Ware zij gevolgd, dan had men naar de mening van deze leden de Regering terecht
het verwijt kunnen maken, dat zij met te weinig égards jegens de Eerste Kamer zou ziin
opgetreden. Zij zou immers de schijn hebben gewekt zich aan de verwerping door de
Eerste Kamer niets gelegen te laten liggen en rustig op de eenmaal ingeslagen weg voort
te gaan, ongeacht de ernstige bezwaren van de meerderheid van een belangrijke tak van
de volksvertegenwoordiging.
Wel vroegen deze leden zich af, of het niet mogelijk zou zijn geweest, dat de Re
gering na rijp beraad en dientengevolge minder overhaast dan thans met een
nieuw ontwerp was gekomen, dat in plaats van de beide thans vervallen artikelen een
andere voorziening bevatte met betrekking tot archiefbescheiden, die onder de Overheid
behoren te berusten. Indien de Regering dit had gedaan, zou zij elk verwijt, dat door
haar toedoen de Eerste Kamer feitelijk het wetsontwerp heeft geamendeerd, hebben voor
komen. zonder aan de andere kant van gebrek aan deferentie tegenover de senaat blijk
te hebben gegeven. De Staatssecretaris is van oordeel, dat een wettelijke voorziening als
zoeven bedoeld zeer wenselijk is, en deelt mede, dat hij zich daarover zal beraden en
overleg plegen. Had hij nu niet beter gedaan, de resultaten van dit beraad en overleg af
te wachten?
Deze leden verbonden hieraan de vraag of de Staatssecretaris in de periode, die sedert
de indiening verstreken is, zich wellicht reeds een voorstelling heeft gemaakt van de
voorziening, die hij nodig vindt. Mocht deze vraag bevestigend beantwoord kunnen
worden, dan zouden bij nota van wijziging de lacunes opgevuld kunnen worden, zodat
het ontwerp niet, zoals thans, een enigszins onvoldragen karakter zou hebben.
In dit verband werd opgemerkt, dat uiteraard ieder lid van de Tweeede Kamer het
recht heeft een amendement op het nieuwe ontwerp voor te stellen, strekkende tot weder
opneming van de beide vervallen artikelen. Bij aanvaarding door de Tweede Kamer van
het wetsontwerp na zulk een aanvulling zou er zo kwam het deze leden voor een
redelijke kans bestaan, dat ook de andere tak van het Parlement daaraan zijn fiat zou
hechten. De senatoren zouden dan immers weten, dat de Tweede Kamer welbewust de
desbetreffende wetsartikelen opgenomen wenst te zien, en zij zouden van de argumenten
voor die houding kennis hebben genomen. Deze leden konden moeilijk geloven, dat ook
in een dergelijk geval verwerping van het wetsontwerp door de Eerste Kamer zou
volgen.
Terwijl enkele leden het risico, aan deze handelwijze verbonden, te groot achtten, om
dat een herhaalde verwerping door de Eerste Kamer de belangen van het Nederlandse
archiefwezen ernstig zouden schaden, waren er verschillende anderen die de suggestie
van hun eerder aan het woord zijnde medeleden niet onaantrekkelijk vonden. Wij staan
voor het algemene probleem aldus deze leden op welke wijze er gehandeld dient te
worden indien de Eerste Kamer een door Regering en Tweede Kamer wenselijk geachte
voorziening verwerpt. Ons staatsrecht kent daarvoor geen oplossing. In andere landen
met een tweekamerstelsel doet (of deed) zich eenzelfde vraagstuk voor. In Engeland
heeft men, na veel strijd, de moeilijkheden ondervangen door de regeling, waarbij een
votum van de Lords zijn kracht verliest na een herhaalde wilsverklaring van het Lager
huis. De gedachten van de hierbedoelde leden gingen er naar uit, dat iets dergelijks ook
zonder dat het in de Grondwet zou zijn neergelegd, ook bij ons tot de mogelijkheden
zou kunnen behoren. Wellicht toch zou de Eerste Kamer bereid kunnen blijken mede
te werken tot het ontstaan van een gewoonte, volgens welke zij een wetsvoorstel, dat
voor de tweede maal door de Kamer van honderdvijftig wordt aangenomen, harerzijds
vrijwillig aanvaardt. Het thans besproken ontwerp zou daarbij als „testcase kunnen
dienen. Binnen het raam van de thans bestaande wettelijke en feitelijke verhouding tussen
Eerste en Tweede Kamer kan men de senaat niet in redelijkheid een verwijt maken van
de verwerping, ook al moet gezegd worden, dat de weerlegging door de Staatssecretaris
van de tegen de artikelen 4 en 39 geopperde bezwaren bijzonder sterk was een op
merking waarbij men zich in de commissie van verschillende zijden aansloot.
Wel is echter als men ervan uitgaat, dat de nieuwe wettelijke voorziening van het
archiefwezen een noodzaak is -door de houding van de Eerste Kamer een moeilijke
