2. Archiveren bezien vanuit bestuurskundige perspectieven
2.1. De rechtmatige overheid: Public Administration
De klassieke Public Administration-benadering is het eerste bestuurskundige para
digma dat we hier bespreken.1 Het vormt de basis van goed bestuur en is in dat
opzicht de pijler van alle instituties in ons openbaar bestuur. Invulling geven aan
overheidssturing is volgens deze benadering primair een zaak van het toebedelen van
taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. De politiek heeft het primaat bij de
vaststelling van publieke belangen. Goed bestuur gaat dan in essentie om op basis
van zuivere, democratisch verankerde procedures tot gelegitimeerde besluiten te
komen. De organisatie van de overheid wordt daarbij gekarakteriseerd door hiërar
chische sturing, waarbij politieke ambities via beleid worden vertaald in regels,
procedures en de inzet van middelen, die vervolgens zorgen voor maatschappelijk
effect. De ambtelijke dienst wordt in dat perspectief opgevat als een neutraal element
dat zo goed mogelijk invulling geeft aan de politieke doelen. Interne procedures,
regels en protocollen dragen er zorg voor dat de neutraliteit van de bureaucratie
verankerd is. Recht en regelgeving garanderen de bescherming van de burger tegen
de overheid. Transparantie van overheidshandelen is bedoeld voor democratische
controle en het waarborgen van de rechtszekerheid. Politieke verantwoording heeft
vooral betrekking op de vraag of regels en procedures voldoende zijn nageleefd bij
het nastreven van de vastgelegde doelen en of middelen rechtmatig besteed zijn.
Beginselen als rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en rechtvaardigheid vormen de
kern van het overheidsoptreden.
Over de wijze waarop wettelijke taken en bevoegdheden van de overheid zijn ingevuld
dient verantwoording te worden afgelegd. Archiefbeheer is in dat licht cruciaal om
de rechtmatigheid van het overheidshandelen te waarborgen. Archivering maakt
controleerbaar, inzichtelijk en reproduceerbaar wat de overheid heeft gedaan, zodat
rechtmatigheid altijd achteraf gecontroleerd kan worden. Daarmee is de archivering
zelf een bouwsteen voor goed, legitiem en democratisch verankerd openbaar bestuur.
Tegelijkertijd is een selectielijst zelf ook bedoeld om verantwoording af te leggen over
wat er wordt bewaard. Documenten die aantonen dat wettelijke taken en bevoegd
heden naar behoren zijn ingevuld, zijn van belang. Deze documenten komen in
aanmerking voor bewaring. Belangrijke documenten vanuit dit perspectief zijn
onder meer verslagen, presentie- en besluitenlijsten van vergaderingen, vaststellin
gen en wijzigingen van beleid en regelgeving in bijvoorbeeld beleidsnotities en -
adviezen, verordeningen en uitvoeringsbesluiten, en samenwerkingsregelingen zoals
convenanten en bestuursakkoorden. Dergelijke archiefbescheiden dienen als bewijs
kracht dat de overheid op rechtmatige wijze de taken en bevoegdheden heeft
ingevuld die in formele zin verplicht zijn gesteld.
2.2. De presterende overheid: New Public Management
Het tweede bestuurskundige paradigma is de Public Management-benadering. Vanuit
dit perspectief bezien gaat het bij overheidssturing om het efficiënt en effectief uit
voeren van publieke taken.2 Het gaat niet primair om het adequaat volgen van regels,
maar om het op een efficiënte en klantvriendelijke manier leveren van output.
daphne bressers, nancy chin-a-fat en mark van twist betekenisvol bewaren bij
een veranderende rol van de overheid
Daarmee worden prestaties en de daarop ingerichte operationele werkprocessen de
basis van de organisatie. Uiteraard gaat het ook nog steeds om legitieme vertegen
woordiging en zorgvuldige afwegingen, maar de nadruk komt op het bereiken en
meten van output te liggen.
De nadruk in dit perspectief ligt op prestatiedoelen, deregulering, efficiencyverho
ging, samenwerking met private partijen en het geven van ruimte aan de markt.
De organisatie van de overheid kenmerkt zich door een oriëntatie op resultaten en
zakelijke afspraken over prestaties. Invulling geven aan sturing gaat dan primair om
het maken van goede afspraken over inzet (input) en het in ruil daarvoor te verwach
ten resultaat (output). Publieke belangen zijn er niet zodra ze politiek zijn bekrach
tigd, maar krijgen betekenis in hun doorvertaling in afrekenbare prestatieafspraken
en het behalen daarvan. Via beleid worden politieke ambities vertaald in manage
mentafspraken over te realiseren prestaties. Het is bovendien niet langer vanzelfspre
kend dat publieke vraagstukken primair door de overheid worden aangepakt: het
beeld van de presterende overheid kwam op in tijden van de grootschalige verzelf
standigingen en privatiseringen. Politieke verantwoording is vooral nodig voor de
vraag of ambities zijn gerealiseerd en prestaties zijn behaald, en transparantie is
bedoeld om verantwoording af te leggen over prestaties. De burger wordt beschouwd
als klant van de overheid die recht heeft op goede dienstverlening.
Vanuit dit perspectief bezien is archiefbeheer noodzakelijk om verantwoording af te
leggen over de geleverde prestaties, dat wil zeggen: de wijze waarop overheidsdiensten
en producten verleend zijn. Dat betekent dat de belangrijkste kanalen waarlangs die
prestaties tot stand komen - de werkprocessen - de kern van de inrichting van de
archiefstructuur vormen. Door inzicht te verkrijgen in de processtructuren van de
overheid kan een oordeel worden gevormd over het overheidshandelen en worden
bezien of de beoogde resultaten op een verantwoorde wijze behaald zijn. Per proces
kan schematisch worden weergegeven wat de betreffende input, throughput en
output is om zo te bezien of de geleverde input op een zo efficiënt en effectief
mogelijke wijze heeft geleid tot de uiteindelijke output. Documenten die vanuit dit
perspectief centraal zouden moeten staan in een selectielijst zijn dan bijvoorbeeld
gegevens over input en output, resultaten en (financiële) overzichten.
2.3. De vervlochten overheid: Network Governance
In het derde bestuurskundig paradigma van Network Governance is er meer aan
dacht voor samenwerking en flexibiliteit.3 De vervlochten overheid wordt voor het
bereiken van doelen gedwongen om 'naar buiten' te gaan en aansluiting te zoeken bij
de wensen en initiatieven die in de maatschappij leven. Enerzijds omdat die inter
actie bijdraagt aan de legitimiteit van besluiten en effectiever is, maar anderzijds ook
vanuit de ervaring dat een belangrijk deel van de doelen van de overheid niet zonder
vergaande interactie met maatschappelijke partijen bereikt kan worden. De overheid
geeft vanuit dit perspectief bezien samen met anderen, in netwerken, invulling aan
publieke belangen. De organisatie van de overheid kenmerkt zich zo bezien door
verbondenheid en verwevenheid met het bredere netwerk.
nieuwe trends en ontwikkelingen
1 H. Kaufman, The forest ranger: a study in administrative behavior (Washington 1967); R.B. Reich, 'Public
administration and public deliberation: an interpretive essay', Yale Law Journal 94 (198 5) 1617-1641;
M. van de Steen, J. Scherpenisse en M. van Twist, Sedimentatie in sturing. Systeem brengen in netwerkend
werken door meervoudig organiseren (Den Haag 2015).
2 C. Hood, 'A public management for all seasons?', Public Administration 69 (1991) 3-19; R.A.W. Rhodes,
'The new governance: governing without government', Political Studies 44 (1996) 652-667; C. Pollitt
178
G. Bouckaert, Public management reform: a comparative analysis-new public management, governance, and
the Neo-Weberian state (Oxford 2011).
3 E. Sorensen, 'Democratic theory and network governance', Administrative Theory and Praxis 24 (2002) 693
720; E.H. van Bueren, E.H. Klein en J.F.M. Koppenjan, 'Dealing with wicked problems in networks: analyzing
an environmental debate from a network perspective', Journal of Public Administration Research and Theory 13
(2003) 193-212; T. Christensen en P. L^greid, 'The whole-of-government approach to public sector reform',
Public Administration Review 67 (2007) 1059-1066; Denktank VNG, Van eerste overheid naar eerst de burger.
Over maatschappelijke initiatieven die de lokale overheid uitdagen (Jaarbericht 2013).
179
