Versterking horizontaal
archiettoezicht
Op 1 oktober 2012 is de Wet revitalisering generiek toezicht in werking getreden
(Wrgt). De provinciale toezichthouder is op afstand komen te staan van de onder
toezicht gestelde, onder andere bij het archiettoezicht. Deze wijziging impliceert dat
het horizontaal toezicht binnen gemeenten versterkt moet worden. De VNG heeft
voor deze versterking de basis gelegd met de ontwikkeling van de Kritische Prestatie
Indicatoren (KPI's) voor het informatiebeheer. Een enorme stap voorwaarts.
De auteurs zijn van mening dat het horizontaal toezicht nog meer versterkt wordt
wanneer de horizontale toezichthouder (de gemeentelijke archiefinspecteur) gebruik
maakt van de professionele en beproefde methodiek internal auditing.1
"Ten slotte vraagt de heer Koopmans of ik kan ingaan op de kritiek dat het horizon
taal toezicht in het kader van de Archiefwet tekortschiet. In het wetsvoorstel wordt
het specifiektoezicht door de provincie op de gemeentelijke archiefzorg, dat
wordt uitgeoefend op grond van de Archiefwet, vervangen door toezicht op archie
ven door de provincie op grond van generieke wetgeving van de Gemeentewet.
Daarmee komt de nadrukte liggen op het belang van de interne verantwoording en
controle binnen de gemeentelijke organisatie, en de democratische, horizontale
verantwoording van college aan raad. Inmiddels zijn in nauw overleg tussen het IPO
en de VNG archiefprestatie-indicatoren tot stand gekomen, die gemeenten kunnen
gebruiken voor de horizontale verantwoording; een en ander in het kader van het
project van de VNG ter verbetering van de horizontale verantwoording dat tevens
betrekking heeft op de uitvoering van de Archiefwet. Derhalve meen ik dat de
kritiek die op dat terrein geldt, wordt ondervangen."2
Horizontaal toezicht
In dit artikel gaan we ervan uit dat de term interbestuurlijk toezicht gelijk is aan
verticaal toezicht, dat wil zeggen het formele toezicht dat vanuit een hogere bestuurs
laag wordt uitgeoefend op de 'onder toezicht gestelde'Horizontaal toezicht staat
voor de mate waarin deze laatste organisatie maatregelen heeft genomen om de
mate van intern toezicht en interne controle op een zodanig niveau van beheersing
te brengen dat de toezichthouder daar in hoge mate op kan vertrouwen en steunen.3
Met het horizontaal toezicht bij gemeenten wordt gedoeld op de verantwoording
van het college aan de gemeenteraad, conform de wettelijke spelregels zoals deze in
het kader van het duaal bestuur in Nederland ingang hebben gevonden.
In een brochure van de VNG over het in 2005 door de Belastingdienst bij de gemeen
ten ingevoerde horizontaal toezicht valt het volgende te lezen: "Horizontaal toezicht
is naast een kwestie van spelregels nadrukkelijk ook een kwestie van attitude en
organisatiecultuur. Het gemeentebestuur en het gemeentelijke management moeten
deze houding zichtbaar uitstralen en uitdragen, organisatiebreed uitrollen en ook
organisatorisch en personeel beleggen".4
Verantwoord horizontaal toezicht heeft betrekking op het gehele systeem van
checks en balances binnen de bedrijfsvoering, in het bijzonder de communicatieve,
de culturele en de ethische standaarden, waaraan de organisatie zich conformeert.
Het organisatorisch en personeel beleggen houdt in dat er binnen de gemeente een
goed functionerend systeem bestaat, waarin risico' s, normen, beheersmaatregelen,
producten, werkprocessen en interne controle zijn vastgelegd en beschreven.
Ten aanzien van het toezicht op de archieven ontstaat er bij doorvoering van hori
zontaal toezicht een uitzonderlijke positie. De gemeentearchivaris is namelijk belast
met het toezicht op de niet naar een archiefbewaarplaats overgebrachte archief
bescheiden.
In artikel 32 tweede lid van de Archiefwet 1995 staat: "Ten aanzien van het beheer
van de archiefbescheiden van de gemeentelijke organen, voor zover deze archief
bescheiden niet zijn overgebracht naar een archiefbewaarplaats, is, onder de bevelen
van burgemeester en wethouders, met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij
of krachtens deze wet belast de gemeentearchivaris. Met betrekking tot dit toezicht
stelt de gemeenteraad een verordening vast, welke aan gedeputeerde staten wordt
medegedeeld.
We hebben met de gemeentearchivaris dus al te maken met een interne toezichthou
der. De toezichthoudende taak wordt namens de gemeentearchivaris uitgeoefend
door de gemeentelijke archiefinspecteur. Naar onze mening kan de interne toezicht
houder een essentiële rol vervullen in de totstandkoming van en de controle op het
interne beheerssysteem. Daarmee zou in belangrijke mate voldaan kunnen worden
aan de wettelijke eisen ten aanzien van de gemeentelijke informatiehuishouding.
Bedacht moet worden dat de interne toezichthouder zelf ook deel uitmaakt van dit
systeem. Zoals gezegd is een goed werkend intern beheerssysteem een noodzakelijke
voorwaarde voor goed werkend horizontaal toezicht. Wij zijn van oordeel dat bij
veel gemeenten een dergelijk beheerssysteem nog niet is gerealiseerd.5
De inrichting en het doen functioneren van het beheerssysteem is in eerste instantie
de verantwoordelijkheid van de afdeling concern-control of de kwaliteitsfunctie.
De interne toezichthouder (de gemeentelijke archiefinspecteur) kan daarbij als
deskundige de kaders aangeven, waaraan het beheersysteem moet voldoen voor
zover het de Archiefwet betreft. Deze inspecteur kan vervolgens ook toetsen of
(onderdelen van) dit systeem goed functioneren.
STINIE FRANCKE EN JACQUELINE SCHUURMAN HESS
1 Dit artikel is gebaseerd op de artikelen van beide auteurs die eerder verschenen in Archievenblad 116 (2012),
5, p.5-28 en in Od 66 (2012) 6, p. 4-5.
2 Antwoord van minister Donner op 14 september 2011 bij de behandeling (algemene beraadslagingen) van
de Wrgt in de Tweede Kamer, Kamerstukken II, 2010/11, 32 389, nr. 106, p. 60.
3 Harry de Looff en Arie Molenkamp, 'De veranderende rol van toezichthouden' in Finance Control (2007)
augustus, p.23-27 (zie: http://publicauditing.nl/artikelen/de-veranderende-rol-van-toezichthouden/).
146
STINIE FRANCKE EN JACQUELINE SCHUURMAN HESS VERSTERKING HORIZONTAAL ARCHIEFTOEZICHT
4 Horizontaal toezicht bij gemeenten: een kansrijke toekomst? VNG, maart 2009, p. 2. Gezien op http://pleinplus.
nl/documents/10180/2483201/7945-Brochure_horizontaal_toezicht.pdf/9f32e397-3719-4d34-8911-
42d8a63a998f.
5 De term informatiehuishouding kan misverstanden oproepen. In dit artikel wordt met de term informatie
huishouding gedoeld op het vastleggen en beheren van verantwoordingsinformatie in een organisatie.
Er wordt zeker niet de informatiehuishouding in brede zin bedoeld waaronder ook de hele ICT kan worden
begrepen.
147