Toezicht houden en archiveren:
bouwstenen voor leren en controleren
Toezicht en verantwoording zijn cruciale begrippen in ons staatsbestel. We kunnen
twee hoofdfuncties van toezicht en verantwoording onderscheiden: de democratische
functie en de lerende functie. De democratische functie betekent dat toezicht en
verantwoording bijdragen aan een betere parlementaire controle en anderszins aan
betere democratische controle op het reilen en zeilen van instellingen in de publieke
sector. De lerende functie betekent dat toezicht en verantwoording bijdragen aan een
beter functioneren en presteren van publieke instellingen en daarmee dus aan meer
efficiëntie en een betere kwaliteit van de taakuitvoering of de dienstverlening door
publieke instellingen.1
In dit artikel schetsen we eerst een aantal actuele ontwikkelingen in het toezicht.2
Vervolgens staan we stil bij een belangrijke ontwikkeling in het bestuur van de
publieke sector: grensvervaging tussen domeinen. Tot slot gaan we in op een aantal
uitdagingen voor de archivering als gevolg van deze ontwikkelingen: hoe kan archive
ring in deze context bijdragen aan een goede democratische controle en een groter
lerend vermogen?
Toezicht en verantwoording zijn ondenkbaar zonder betrouwbare informatie om op
te steunen. De Raad voor Cultuur en de Raad voor het Openbaar bestuur stelden in
2008Een goede en betrouwbare informatiehuishouding is van vitaal belang voor
de overheid. Alle producten en prestaties van de overheid hangen hiermee samen.
De juiste beleidsinformatie, correcte kengetallen, wetgevingskwaliteit, informatie
aan burgers en vooral: het vermogen om verantwoording af te leggen zijn hier van
afhankelijk. De kwaliteit van de informatiehuishouding staat in rechtstreeks
verband met de algemene beginselen van goed bestuur.3
Dit geldt natuurlijk niet alleen voor de overheid in enge zin, maar evenzeer voor orga
nisaties die publieke taken uitvoeren op afstand van die overheid, vaak gefinancierd
met publiek geld (zoals de Rijksdienst voor het wegverkeer, Staatsbosbeheer, TNO of
de OPTA)Bij dergelijke organisaties is de ministeriële verantwoordelijkheid beperkt:
ze vallen niet hiërarchisch onder de minister. Als het goed is, houdt de minister wel
toezicht op de manier waarop de publieke taken worden uitgeoefend en het publieke
geld wordt besteed. Dit toezicht is een essentiële schakel in de sturing op publieke
taken en in de democratische controle: via het toezicht verzamelt een minister
informatie op basis waarvan hij zich een oordeel kan vormen over het functioneren
van de instelling. Naar aanleiding daarvan kan hij eventueel interveniëren. De door
de minister verzamelde informatie is ook de basisvoor de verantwoording aan de
Tweede Kamer over de publieke taakuitoefening. In toenemende mate wordt daar
naast verwacht dat deze organisaties ook rechtstreeks transparant zijn over hun han
delen en resultaten, naar direct belanghebbenden en naar de samenleving in het
algemeen. Zonder betrouwbare en toegankelijke informatie komt van die trans
parantie niet veel terecht.
Wat voor toezicht geldt, geldt ook voor archivering: een goede informatiehuishou
ding, waar archivering deel van uitmaakt, is een voorwaarde om te kunnen leren en
controleren. In dit artikel beschouwen we archivering dan ook als een onderdeel van
informatiebeheer dat kan bijdragen aan een betere democratische controle en aan
het lerende vermogen van de overheid en daarmee verbonden organen.
Ontwikkelingen in toezicht
Wij zien drie belangrijke ontwikkelingen in het toezicht vanuit de overheid op
instellingen op afstand:
verbreding van toezicht en verantwoording
de toezichtparadox
gebruik van beeldbepalende 'toverwoorden'
Verbreding van toezicht en verantwoording
Op de eerste plaats zien we een verbreding van het begrip 'toezicht'
Kwaliteitssystemen zoals benchmarks of visitaties, de dialoog met belanghebbenden
zoals klanten of burgers en ook allerlei vormen van intern toezicht zoals raden van
toezicht en audit committees, worden in toenemende mate als aanvulling op, en
soms zelfs als alternatief voor, het traditionele toezicht door de overheid of een
externe toezichthouder gezien.4
Toezichtparadox
We zien dat er rondom toezicht en verantwoording een paradoxale situatie is ont
staan. Toezicht en verantwoording worden enerzijds door politiek en samenleving
steeds meer geassocieerd met last en bureaucratie en de roep om 'versobering' en
'minder toezicht' is aan de orde van de dag. De toezichtvisie die het toenmalige
kabinet in 2005 uitbracht, heet zelfs Minder last, meer effect. Het kabinet-Rutte I
kondigde in zijn regeerakkoord een 'inspectievakantie' voor bedrijven aan. Ook in
het huidige regeerakkoord van Rutte II worden 'minder bestuurlijke drukte en
regeldruk' en 'lagere nalevingskosten' genoemd.5 Maar tegelijkertijd is de roep om
toezicht luider dan ooit, of het nu gaat om incidenten in de jeugdzorg, het
gevangeniswezen, brandveiligheid etc., of om het te lijf gaan van structurele crises
zoals debankencrisis.
MARIE-ANNE VAN DE GRIEK EN COR VAN MONTFORT
1 C.J. van Montfort, 'Ontwikkelingen in toezicht en verantwoording bij instellingen op afstand. Een terugblik
en een blik in de toekomst' in Tijdschrift voor toezicht 1 (2010) 1, p. 6-20.
2 Dit artikel is mede gebaseerd op C.J. van Montfort, a.w., en C.J. van Montfort en M. van Twist,
'Grensvervaging en legitimiteit. Over publiek-private constructies en verbonden verantwoordelijkheden' in
H.P.M. van Duivenboden e.a. (red.), Verbonden verantwoordelijkheden in het publieke domein, Den Haag,
2009, p. 49-67.
3 Raad voor Cultuur en Raad voor het Openbaar Bestuur, Informatie: grondstof met toekomstwaarde. Contouren
van een visie op de rol en betekenis van informatie, Z.p., 2008, p. 5.
40
MARIE-ANNE VAN DE GRIEK EN COR VAN MONTFORT TOEZICHT HOUDEN EN ARCHIVEREN:
BOUWSTENEN VOOR LEREN EN CONTROLEREN
4 Zie de eerste generatie governance-codes in bijvoorbeeld de sectoren van de woningcorporaties of het
onderwijs; zie ook: M. Bovens enT. Schillemans, Handboek publieke verantwoording, Den Haag, 2009.
5 Kamerstukken II, 2005-2006, 27 831, nr. 15 en bijlage: 'Minder last, meer effect. Zes principes van goed
toezicht. Kaderstellende visie op toezicht 2005'; Kamerstukken II, 2010-2011, 32 417, nr. 14: 'Vrijheid en
verantwoordelijkheid. Concept Regeerakkoord WD-CDA'; Kamerstukken II, 2012-2013, 33 410, nr. 15:
Brief van de informateurs met het eindverslag van onze werkzaamheden met daarbij gevoegd het regeer
akkoord van de fracties van WD en PvdA.
41