tussen actoren die handelingen of activiteiten verrichten in het kader van een
bepaald overheidsbeleid, dat voortvloeit uit een overheidstaak". Op de definitie
van het begrip beleidsterrein kom ik in dit artikel terug.
Een actor wordt gedefinieerd als:
"een overheidsorgaan of particuliere persoon of instelling die een rol speelt op
een beleidsterrein" en als "de theoretisch aanduiding voor een aantal elementen
die werkzaamheden kunnen verrichten. Door explicitering van de verantwoorde
lijkheid van een actor wordt duidelijk of het een orgaan of organisatie (in al haar
geledingen) betreft". De definitie en het gebruik van dit begrip zal in dit artikel
verder behandeld worden.
Een handeling wordt gedefinieerd als:
"een complex van activiteiten verricht door een actor, gericht op het tot stand
brengen van een product, gericht op de samenleving ter vervulling van de taak of
op grond van een bevoegdheid" en als "een complex van activiteiten, gericht op
de omgeving, voor de verrichting waarvan een orgaan op grond van attributie
of delegatie verantwoordelijkheid draagt en die door dat orgaan worden verricht
of die onder de verantwoordelijkheid van dat orgaan door mandatering door een
of meerdere organisaties of organisatieleden worden verricht". In de praktijk
wordt de eerste definitie aangehouden.
Een institutioneel onderzoek omvat de contextbeschrijving van het beleidsterrein
(waarin is opgenomen een afbakening met andere beleidsterreinen), een histo-
risch-institutionele schets van het beleidsterrein, de doelstellingen van de over
heid op het beleidsterrein, de overheidsorganen en andere (particuliere) actoren
die een rol spelen op het beleidsterrein en hun onderlinge relaties, de beleids
instrumenten (waaronder een overzicht van de wet- en regelgeving) en tot slot
door een beschrijving van alle handelingen van de rijksoverheidsorganen op het
beleidsterrein in een thematische of andere ordening. Dit geheel wordt neerge
legd in een rapport institutioneel onderzoek (RIO). Het RIO dient als basis voor
een basisselectiedocument (BSD) waarin de handelingen per actor staan
beschreven en worden gewaardeerd aan de hand van een zestal algemene selectie
criteria en eventueel bijzondere selectiecriteria voor het betrokken beleidsterrein.
Deze selectiecriteria zijn geformuleerd om de selectiedoelstelling van de Rijks
archiefdienst te operationaliseren. De selectiedoelstelling van de Rijksarchief
dienst is dat met de te bewaren gegevens een reconstructie van het handelen van
de rijksoverheid in relatie tot zijn omgeving mogelijk moet zijn, waardoor
bronnen van de Nederlandse samenleving en cultuur veilig worden gesteld voor
blijvende bewaring.
Het RIO kan ook dienen als instrument in het archiefbeheer op de departe
menten en dient na selectie en bewerking van de neerslag als deel van de institu
tionele toegang voor onderzoekers in de archiefbewaarplaatsen.
Casus institutioneel onderzoek
De in dit artikel beschreven institutionele onderzoeken betroffen een onderzoek
naar het handelen van de rijksoverheid op het beleidsterrein Gezondheid en
welzijn van dieren bij het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
(LNV) en een onderzoek naar Internationaal monetair beleid bij het ministerie
van Financiën. Deze institutionele onderzoeken vonden plaats in het kader van
196
de convenanten gesloten tussen resp. het ministerie van LNV en het ministerie
van Financiën en de Rijksarchiefdienst betreffende de doelstellingen en de
uitvoering van PIVOT bij het ministerie. Bij convenant werden afspraken
gemaakt over de inzet van de zijde van het ministerie en de inzet aan personeel
en middelen van de zijde van het Algemeen Rijksarchief. Beide partijen leveren
een aandeel in het verrichten van institutioneel onderzoek en het opstellen
van basisselectiedocumenten.
Mijn opdracht was het verrichten van institutioneel onderzoek en het
produceren van een rapport en een concept-basisselectiedocument.
In het verrichten van het institutioneel onderzoek is een aantal fasen te onder
scheiden. Deze fasen zijn:
het vaststellen, afbakenen en beschrijven van het beleidsterrein;
het beschrijven van de institutionele en de historische ontwikkeling van
het beleidsterrein;
het beschrijven van de actoren;
het beschrijven van de beleidsinstrumenten en wet- en regelgeving
(de grondslag) en
het beschrijven van de handelingen.
In de praktijk lopen deze fasen lopen vaak door elkaar heen.
Het beleidsterrein
Vaststelling van het beleidsterrein
Een probleem bij het bepalen van de beleidsterreinen is dat een goede definitie
van het begrip beleidsterrein, of op z'n minst consensus over een definitie,
ontbreekt. Het gevolg is een verschillende wijze van vaststellen van een beleids
terrein bij de verschillende departementen. Zo is er bij het ministerie van Verkeer
en Waterstaat een beleidsterrein Waterstaat aangewezen, terwijl er met gemak
meer terreinen kunnen worden onderscheiden. Er is een rapport betreffende
monumentenzorg en een rapport cultuurbeheer, terwijl monumentenzorg ook
als onderdeel van cultuurbeheer kan worden beschouwd. Kortom, het gebruik
van het begrip beleidsterrein is afhankelijk van wat op de departementen wordt
beschouwd als beleidsterrein en dat is vaak een mengeling van
de organisatiestructuur, het takenpakket, of de beleidsdoelen of thema's.
Mede als gevolg van het ontbreken van een goede definitie blijkt het vaststel
len van beleidsterreinen soms grote problemen op te leveren. Als onderzoeker
heb ik dat ervaren bij het afbakenen van het beleidsterrein Internationaal
monetair beleid bij het ministerie van Financiën.
Van de zijde van dit ministerie werd een voorstel gepresenteerd waarin alle
internationale aspecten van alle beleidsterreinen van het ministerie waren
opgenomen, zoals bijvoorbeeld internationale douaneovereenkomsten, inter
nationale overeenstemming over toezicht op bank- en verzekeringswezen, inter
nationaal overleg over belastingen, etc. Een aantal van deze beleidsterreinen was
al beschreven, maar in de desbetreffende RIO's, die al klaar en gedrukt waren,
bleken niet alle internationale handelingen compleet te zijn opgenomen.
Daarnaast was er een beleidsterrein deviezenverkeer vastgesteld waarbij ook veel
handelingen voorkwamen, die betrekking leken te hebben op het internationaal
monetaire beleid. Het beleidsterrein Internationaal monetair beleid dreigde
197
CONTEXT EN FUNCTIONEEL INSTITUTIONEEL ONDERZOEK: PRAKTIJK
NOOR SCHREUDER DE METHODE INSTITUTIONEEL ONDERZOEK IN DE PRAKTIJK