omvat de bemoeienis van de rijksoverheid met de individuele dieren vanuit hun
eigen waarde en vanuit de waarde voor de mens. Ook proefdieren vallen onder
dit beleidsterrein. De bemoeienis met proefdieren is vooral ingegeven door de
zorg voor het welzijn van proefdieren."
Het beleidsterrein internationaal monetair beleid beschreef ik als volgt: "Het
beleidsterrein omvat de bemoeienis van de Nederlandse overheid met over
eenkomsten, verdragen en afspraken betreffende het internationale monetaire
stelsel. Meer concreet houdt dat in de bemoeienis van de Nederlandse overheid
met internationale betalingsbalans- en valuta-aangelegenheden, wisselkoers
beleid en monetaire samenwerking in Europees verband en de beleidsvoorberei
ding voor het internationale geldstelsel."
De actoren
Een belangrijk onderdeel van de Methode Institutioneel Onderzoek is het samen
stellen van een overzicht van de actoren binnen het gekozen beleidsterrein.
Actoren zijn organen, particuliere personen of instellingen die een rol spelen op
een beleidsterrein. Voor het institutioneel onderzoek bij de rijksoverheid is vooral
het begrip orgaan van belang. Personen en instellingen, waaronder ik vooralsnog
particuliere rechtspersonen versta, kunnen op een beleidsterrein een rol spelen.
Als deze actoren een belangrijke rol spelen, wordt deze beschreven in het onder
zoek. De handelingen van de particuliere actoren worden echter niet beschreven,
omdat de institutionele onderzoeken zich richten op de beleidsterreinen van de
rijksoverheid.
Er zijn verschillende definities van het begrip orgaan. Een juridische: "een
orgaan is een persoon of college van personen dat krachtens de wet of statuten
bevoegd is de wil van de rechtspersoon tot stand en tot uiting te brengen." 4 In
Handelend optreden wordt orgaan gedefinieerd als "een juridisch construct dat op
grond van attributie of delegatie bevoegd is om te handelen en dat verantwoorde
lijkheid draagt voor de verrichting van die handeling. Een orgaan kan behalve
een construct ook praktisch de actor zijn die zelfstandig de handeling verricht. In
de praktijk kan het orgaan door mandatering een organisatie de bevoegdheid ver
lenen om de handeling te verrichten. In het laatste geval blijft het orgaan verant
woordelijk voor de verrichting van de handeling door de organisatie."
Toegespitst op de overheid wordt een overheidsorgaan gedefinieerd als "een
orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld of een
ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed".5 Een voorbeeld van
een orgaan is een minister, maar ook een dienst kan een orgaan zijn als deze
krachtens een wet (of lagere regeling) of in materiële zin een bevoegdheid krijgt
gedelegeerd of geattribueerd. Als een organisatie of instelling een bevoegdheid
krijgt gemandateerd wordt de bevoegdheid uitgeoefend namens de minister.
Actor is dus een ander begrip dan het archivistische begrip archiefvormer.
Een belangrijk verschil is dat een archiefvormer elke instelling, persoon of groep
personen kan zijn, al dan niet met bevoegdheden bekleed. In de MIO is alleen
een bevoegd overheidsorgaan een actor. Deze verschuiving van archiefvormer
naar actor heeft in archivistisch opzicht belangrijke gevolgen. Er heeft een
verschuiving plaatsgevonden van een min of meer fysieke archiefvormer naar
een conceptuele, of contextuele actor.
Bij het bewerken van het fysieke archief is het voor de context van belang om
de archiefvormer te onderzoeken naar taken, bevoegdheden, organisatiestruc
tuur en archiefvorming.
Door het gebruik van het begrip actor is het voor een begrip van de context,
zoals die in een RIO wordt beschreven, niet strikt noodzakelijk de afzonderlijke
archiefvormers uitputtend te onderzoeken. Voor een RIO zijn de onderlinge
relaties tussen de verschillende actoren, wat en hoe en met wie verrichten zij hun
taken op het beleidsterrein, van belang. Daarbij moet worden aangetekend dat in
de moderne overheid reorganisaties van taken en bevoegdheden over de diverse
organisatieonderdelen, diensten, zelfstandige bestuursorganen (ZBO's), en
dergelijke aan de orde van de dag is. De rijksoverheid is in zijn organisatiestruc
tuur verre van statisch. Er is sprake van organisatieonderdelen die een beperkt
aantal handelingen verrichten op meer dan één beleidsterrein of voor meer dan
één departement, en van onderdelen die rechtsvoorganger of rechtsopvolger
zijn van meer dan één onderdeel, van meer dan één departement.
Welke organisatieonderdelen, diensten, ZBO's, e.d. handelingen verrichten
in naam van de actor wordt pas van belang op het moment van implementatie
van een BSD in de departementale organisatie en bij de bewerking en overdracht
van het fysieke archief.
Toch is het goed om enige aandacht te besteden aan de grote lijnen van een
organisatiestructuur van een actor. Het onderzoeken en beschrijven van de orga
nisatie van het beleidsterrein heeft nut, omdat het ook als informatie kan dienen
over de wijze waarop de overheid haar beleid gestalte gaf en over verschuivingen
in doelen en instrumenten op het beleidsterrein. De organisatieveranderingen
binnen het ministerie van LNV van het onderdeel Veeartsenijkundige Dienst
naar de directie Vee, Voedsel en Milieu zegt iets over de verschuivingen in het
beleidsterrein: stond eerst het bevorderen van de gezondheid van vee centraal,
later werd de gezondheid van vee ook gerelateerd aan de kwaliteit van het
voedsel.
Actoren in internationaal perspectief
Een van de problemen die ik bij het onderzoek naar de beleidsterreinen tegen
kwam was de rol van de internationale actoren. Met name de Europese Unie
(EU) speelt een grote rol in de beleidsvorming, vaststelling en uitvoering van
voor Nederland bepalend Europees beleid.6 Landbouw en monetair beleid zijn
beiden gemeenschappelijk beleid voor de lidstaten van de EU. Dat wil zeggen dat
de lidstaten moeten voldoen aan de richtlijnen en verordeningen van de EU.
In het geval van het beleidsterrein Internationaal monetair beleid is de beleids
vorming en vaststelling geheel in handen van de EU-instellingen als het Europees
stelsel van centrale banken (ESCB) en de Europese centrale bank (ECB).
Ook in het kader van de toekomstige selectie van de handelingen op deze
beleidsterreinen, moest voor het beschrijven van de rol van de EU een oplossing
worden gevonden. Dit leidde tot een apart onderzoek naar de rol van de EU bij
Nederlandse beleidsterreinen en de besluitvorming betreffende de Nederlandse
CONTEXT EN FUNCTIONEEL INSTITUTIONEEL ONDERZOEK: PRAKTIJK
4 W. Duk, Inleiding bestuursrecht (Alphen aan den Rijn 1987).
5 Archiefwet 1995 Stb276), art. l.b, op grond van de Algemene wet bestuursrecht, art. 1:1.1
Stb1992, 315).
200
NOOR SCHREUDER DE METHODE INSTITUTIONEEL ONDERZOEK IN DE PRAKTIJK
6 Ik gebruik hier de term Europese Unie, voorheen Europese Gemeenschap (EG), voorheen Europese
Economische Gemeenschappen (EEG).
201
