daarmee een lappendeken van niet aan elkaar gerelateerde handelingen te
worden, waarvan het enige gemeenschappelijke kenmerk het internationale
karakter zou zijn.
Het eerste wat ik als onderzoeker diende te doen, was bepalen wat tot het
beleidsterrein internationale monetair beleid behoorde en wat niet. Daarbij
heb ik gebruik gemaakt van de memories van toelichting op de begroting, waarin
het internationale monetaire beleid staat beschreven vanuit de optiek van het
ministerie van Financiën. Dat onderzoek leidde tot de vaststelling dat het
beleidsterrein zich zou beperken tot de bemoeienis van de overheid met het inter
nationale geldstelsel. Daarmee liet ik een aantal handelingen die betrekking
hadden op de totstandkoming van internationale afspraken en overeenkomsten
op diverse beleidsterreinen buiten beschouwing. Tegelijkertijd is door deze afba
kening een groot deel van het beleidsterrein deviezenverkeer overgeheveld naar
het beleidsterrein Internationaal monetair beleid, omdat dat deel betrekking
heeft op het internationaal betalingsverkeer en de wisselkoersen. Wat overbleef
van deviezenverkeer, en dus niet werd meegenomen in mijn onderzoek, had
betrekking op het op peil houden van de voorraad deviezen en de distributie van
deviezen in tijden van schaarste onder de Nederlandse ingezetenen. Het gevolg
van deze oplossing was wel, dat bij diverse beleidsterreinen de internationale
handelingen niet worden vermeld; zij moeten in een latere fase door het mini
sterie aan de RIO's worden toegevoegd. Overigens is dat geen doodzonde in de
methode, want een RIO is een dynamisch instrument. Het kan altijd makkelijk
worden aangevuld met ontbrekende handelingen, zonder dat de structuur
wordt aangetast.
Gelukkig vormt het aanwijzen van beleidsterreinen niet altijd zo'n groot
probleem. De beleidsterrein van het ministerie van LNV waren al door de onder
zoekers van het eerste uur op het ministerie gedefinieerd. Daartoe was gebruik
gemaakt van bronnen als de begrotingen en de memories van toelichting, de
staatsalmanakken en het voorlichtingsmateriaal. Binnen het ministerie van LNV
is ook veel gebruik gemaakt van de website van het ministerie, waarop door het
ministerie zelf al beleidsthema's waren aangegeven. Gedurende de looptijd van
het project is de vaststelling van de beleidsterreinen bij LNV wel aangepast, als
bleek dat het beter was een beleidsterrein te splitsen in twee, of als bleek dat twee
vastgestelde beleidsterreinen beter samengevoegd konden worden tot één. Het
beleidsterrein Gezondheid en welzijn van dieren bleek een stabiel beleidsterrein,
het was goed af te bakenen en te beschrijven.
Afbakening van het beleidsterrein
Is eenmaal bepaald wat het beleidsterrein inhoudt, dan zal de onderzoeker aan
dacht moeten schenken aan een nadere afbakening met andere beleidsterreinen,
ook met beleidsterreinen die zijn onderzocht op andere departementen. Die
nadere afbakening is een gedurende het onderzoek doorgaand proces, dat bestaat
uit het onderzoeken van de raakvlakken met andere beleidsterreinen en het vast
stellen van de grens.
Elk beleidsterrein heeft raakvlakken met andere beleidsterreinen. Zo zijn er
bijvoorbeeld diensten die handelingen op meer dan één beleidsterrein uitvoeren.
In het geval van Gezondheid en welzijn van dieren betrof dat de Rijksdienst voor
de keuring van Vee en Vlees (RW). Deze dienst keurt vee en vlees zowel vanuit
198
het oogpunt van de gezondheid van dieren, als vanuit het oogpunt van de
bescherming van de gezondheid van de mens. Dat laatste beleidsterrein is onder
zocht op het ministerie van VWS (staatstoezicht op de volksgezondheid).
Een ander raakvlak kan een wet of regeling zijn, waarbij ge- en verboden worden
vastgesteld die op verschillende beleidsterreinen gelding hebben. Een voorbeeld
daarvan is de Mestwet, die artikelen bevat die gericht zijn zowel op de beperking
van de productie van mest, als op de bescherming van de bodem tegen een
overdaad aan meststoffen. Dat laatste valt onder het beleidsterrein Milieubeheer
dat op het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer (VROM) is onderzocht.
Hoe meer beleidsterreinen zijn onderzocht, des te duidelijker blijkt dat een
nadere afbakening noodzakelijk is om dubbel werk te voorkomen en hiaten op te
sporen. Dat betekent dat men als onderzoeker veel tijd moet besteden aan het
bekijken van RIO's van andere beleidsterreinen.
Een bruikbare maatstaf voor het vaststellen van de grenzen van een beleid
sterrein is het doel dat de overheid heeft met haar bemoeienis.
Beschrijving van de institutionele en historische ontwikkeling van
het beleidsterrein
In de volgende fase van het onderzoek, het beschrijven van de institutionele en
historische ontwikkeling van het beleidsterein wordt het beleidsterrein inhoude
lijk onderzocht. Dan moeten vragen worden beantwoord als: wat wordt bedoeld
met gezondheid en welzijn van dieren, waarmee startte de bemoeienis van de
overheid met het terrein, welke belangen waren gediend met deze bemoeienis,
welke maatschappelijke groeperingen en instellingen beïnvloedden de overheid
op het beleidsterrein, welke ontwikkelingen waren er in het beleidsterrein.
Het beleidsterrein Gezondheid en welzijn van dieren bleek een sterk door
wet- en regelgeving gereguleerd beleidsterrein, terwijl internationaal monetair
beleid weinig wet- en regelgeving kent.
Bij deze onderzoeken heb ik ook maatschappelijke organisaties en groeperin
gen betrokken. Hoewel dergelijk onderzoek weinig specifieke informatie oplevert
over de taken en bevoegdheden van de overheid, levert het onderzoek wel infor
matie op over de betekenis en effecten van het handelen van de overheid voor de
betrokkenen en belanghebbenden. Het beleidsterrein Gezondheid en welzijn van
dieren blijkt een terrein, waarop aan het handelen van de overheid veel belang
wordt gehecht. Er zijn verscheidene maatschappelijke groeperingen die zich op
het beleidsterrein bewegen en het overheidsbeleid willen beïnvloeden. Bij het
internationaal monetair beleid is er sprake van een beperkt aantal deskundigen
die het beleid becommentarieert. Acties door maatschappelijke groeperingen ter
beïnvloeding van het beleid richten zich vooral op de internationale organen.
Hoewel een adequate beschrijving van het beleidsterrein noodzakelijk is, is
het niet de bedoeling om uitputtend historisch onderzoek te verrichten.
In deze onderzoeksfase moet het mogelijk zijn een samenvattende omschrijving
te geven van het beleidsterrein, waarmee in een oogopslag duidelijk is welk
beleidsterrein het rapport beschrijft.
Voor het beleidsterrein Gezondheid en welzijn van dieren luidde deze
omschrijving als volgt: "Het gaat hierbij om de bescherming van de gezondheid
en het welzijn van dieren die afhankelijk zijn van de mens. Het beleidsterrein
199
CONTEXT EN FUNCTIONEEL INSTITUTIONEEL ONDERZOEK: PRAKTIJK
NOOR SCHREUDER DE METHODE INSTITUTIONEEL ONDERZOEK IN DE PRAKTIJK
