De ontwikkeling van een
landelijk beleidskader
voor het horizontaal
toezicht verdient dan ook
aanbeveling.
Wat is internal auditing
Landelijk kader
De inspecteur als auditor?
goed werkend intern beheerssysteem
een noodzakelijke voorwaarde voor
goed werkend horizontaal toezicht. Wij
zijn van oordeel dat bij veel gemeenten
een dergelijk beheerssysteem nog niet
is gerealiseerd.
De inrichting en het doen functioneren
van het beheerssysteem is in eerste
instantie de verantwoordelijkheid van
de afdeling concerncontrol of de
kwaliteitsfunctie. De interne toezichthouder
(de gemeentelijke archiefinspecteur)
kan daarbij als deskundige de kaders
aangeven waaraan het beheerssysteem
moet voldoen voor zover het de
Archiefwet betreft. Deze inspecteur kan
vervolgens ook toetsen of (onderdelen
van) dit systeem goed functioneren.
De Archiefwet verplicht niet tot het
aanstellen van een gemeentearchivaris.
De rol van interne toezichthouder kan
dan worden toebedeeld aan de
gemeentesecretaris. Bij de gemeenten
die wel een gemeentearchivaris hebben
benoemd, is het intern toezicht op zeer
verschillende wijzen georganiseerd. Met
andere woorden: er is geen uniformiteit
in de wijze van toezicht houden. Deze
uniformiteit is voor de noodzakelijke
transparantie en vergelijkbaarheid wel
aan te bevelen. De genoemde KPI's
komen hier in zekere mate ook aan
tegemoet, het maakt benchmarking
mogelijk. Maar ook de wijze van het
uitoefenen van toezicht zou meer
gebaseerd moeten zijn op breed
geaccepteerde en beproefde methoden
en technieken. Een beproefde methode
die naar onze mening gebruikt kan
worden bij de toetsing van het interne
beheersingssysteem is het uitvoeren van
internal audits. Bij de toetsing die de
gemeentelijke archiefinspecteur uitvoert
kan hij zeer goed gebruik maken van
deze methodiek.
De uitgave De Internal Auditor in
Nederland. Position Paper Update 2008
van de beroepsgroepen Instituut van
Internal Auditors (IIA), Het koninklijk
NIVRA en Norea, omschrijft het zo:
"De internal auditfunctie ondersteunt
het management bij uitdagingen op het
gebied van besturing en beheersing. Zij
verschaft aanvullende zekerheid over
de kwaliteit van de bedrijfsvoering.
Daarbij is de internal auditfunctie een
katalysator van verbeteringen op dat
gebied."
Het concept van internal auditing kan
het beste verklaard worden vanuit het
model van de 'four lines of defence', of
de vier verdedigingslinies. De first line
of defence wordt gevormd door de
lijnafdelingen. De lijnmanagers zijn
verantwoordelijk voor het verrichten van
de juiste prestaties. De kwaliteit van
deze prestaties wordt geborgd door het
treffen van de juiste beheersmaatregelen.
De second line of defence is onder
steunend en ontwikkelend van aard;
bijvoorbeeld de afdelingen risico
management, kwaliteitszorg of
concerncontrol. Zij dragen (mede)
zorg voor de inrichting van de juiste
beheersmaatregelen en monitoren de
naleving daarvan. De internal auditfunctie
omvat de derde verdedigingslinie.
Ze voert onderzoeken uit naar de
beheersing en effectiviteit van de eerste
en de tweede linie, en geeft daarmee
aanvullende zekerheid op de feitelijke
beheersing van de organisatie. Een
voorbeeld daarvan is de controle op de
werking van het kwaliteitssysteem.
De fourth line of defence is de externe
toezichthouder, de externe accountant
of, in het geval van de gemeentelijke
archieven, de provinciale inspectie.
De gemeentelijke archiefinspecteur
bevindt zich evenals de internal auditor
in de third line of defence. Dit maakt de
inspecteur geen internal auditor maar hij
of zij kan wel gebruik maken van de
methodieken van internal auditing om
een betere beheersing van de
informatieprocessen binnen de
organisatie te bereiken.
De uitvoering van het nieuwe provinciale
archieftoezicht wordt beschreven in een
sectorspecifiek beleidskader dat nog dit
jaar zal worden afgestemd met de
betrokken ministeries, de VNG en de
Unie van Waterschappen. De rol en
werkzaamheden van de gemeentelijke
archiefinspecteur zijn niet in een
beleidskader omschreven. De enige tool
die voor de horizontale verantwoording
tot nu toe beschikbaar is, zijn de KPI's.
Hoewel de KPI's al een enorme
verbetering betekenen voor het
horizontaal archieftoezicht, is deze tool
niet toereikend om de oorzaken bij het
niet voldoen aan deze regelgeving te
kunnen achterhalen. Ook zijn de KPI's
niet geschikt voor het leggen van
verbanden en het geven van onder
bouwde adviezen. Wanneer de interne
beheersomgeving niet op orde is,
bestaat er een grote kans dat het
horizontaal toezicht zal falen. De
ontwikkeling van een landelijk beleids
kader voor het horizontaal toezicht
verdient dan ook aanbeveling. Vanuit de
VNG geïnitieerd beleid om te komen tot
meer eenheid en duidelijkheid bij de
uitvoering van het horizontaal archief-
toezicht is gewenst. Hierbij zijn twee
belangrijke aandachtsgebieden te
benoemen:
1. realiseren van een goed functionerend
intern beheersingssysteem voor de
informatiehuishouding;
2. uniformering in de wijze van toezicht
door de gemeentelijke archiefinspecteur
of de gemeentesecretaris.
In dit artikel pleiten wij ervoor om de
methodiek van internal auditing3 in een
dergelijk landelijk beleidskader voor het
horizontaal archieftoezicht in te voeren.
De werkgroep 'landelijk kwaliteitsmodel
archiefinspectie' van de sectie Inspectie
van BRAIN, is bezig met de ontwikkeling
van een procesmodel om de kwaliteit
van de informatiehuishouding te
toetsen, waarvan de methodiek
gebaseerd is op internal auditing.
Zoals hierboven beschreven, verstrekt
de internal auditor het management
aanvullende zekerheid over de kwaliteit
van de interne beheersing van de
organisatie. De auditfunctie vergelijkt
bijvoorbeeld wettelijke voorschriften,
concernregelgeving en beheerskaders
met de daadwerkelijk getroffen
beheersmaatregelen en stelt vast of
deze effectief en efficiënt zijn toegepast
qua inrichting en hantering in de
dagelijkse procesvoering.
De inspecteur verzamelt feiten,
vergelijkt deze met de norm en vormt
een oordeel. Tot op heden is de
gemiddelde inspectie meer gericht
geweest op de feitelijke werking van
het archiveringssysteem, in het
26 2012 nummer 5