ndere overheidsorganen mdeQrchiefwet
juridische zaken
juridische zaken
Hoe zit het ook alweer? De Archiefwet
biedt een formeel kader voor zowel de zorg
als het beheer van archiefbescheiden van
overheidsorganen. Na bepaalde tijd wor
den overheidsarchieven openbaar. Om die
openbaarheid te kunnen realiseren is goede
zorg en deskundig beheer noodzakelijk.
De essentie van de Archiefwet is dat over
heidsinstanties hun archieven in "goede
geordende en toegankelijke staat" dienen
te houden (Archiefwet 1995, art. 3).
Onder 'zorg' wordt verstaan de bestuur
lijke verantwoordelijkheid voor de uit
voering van de Archiefwet. Volgens de
Archiefwet oefenen de Erfgoedinspectie
en de provinciale archiefinspectie toe
zicht uit op de zorg voor archiefbeschei
den en is er toezicht op de naleving.1
Het is dus als organisatie van belang om
te weten of ze onder de werking van de
Archiefwet valt of niet. Want dat bete
kent namelijk dat ze iets zal moeten doen
om aan de bepalingen uit de wet te vol
doen. Uiteraard is het voldoen aan de
Archiefwet geen doel op zich. Als het goed
is zien organisaties uit zichzelf ook wel in
dat ze een zeer groot eigen belang hebben
bij het op orde hebben van de informa
tievoorziening. Al was het maar op het
gebied van kennisdeling of om efficiënter
en transparanter te kunnen werken.
De Archiefwet geldt (vooralsnog)
alleen voor overheidsorganen. Een voor
de hand liggende vraag dient zich ech
ter aan: wat is dan precies een overheids
orgaan? Een antwoord geven op die vraag
blijkt niet zo gemakkelijk. Artikel 1, lid b
van de Archiefwet vermeldt het volgende:
"Een orgaan van een rechtspersoon die
krachtens publiekrecht is ingesteld, of
een ander persoon of college met enig
openbaar gezag bekleed."
Volgens De Archiefwet 1995 in 100 tref
woorden wordt met 'organen van een
rechtspersoon die krachtens publiekrecht
zijn ingesteld' bedoeld: de rijksorganen,
provinciale organen, gemeenten en
waterschappen, de publiekrechtelijke
bedrijfsorganen en andere rechtsperso
nen die zijn ingesteld op grond van een
bijzondere wet, zoals het Kadaster of de
regionale politiekorpsen.
Andere personen of colleges met enig
openbaar gezag zijn privaatrechtelijke
rechtspersonen waar de overheid ambte
naren mag benoemen, of aan wie één of
meer overheidstaken zijn opgedragen en
die daarvoor de benodigde publiekrech
telijke bevoegdheden hebben ontvangen.
De Archiefwet is alleen van toepassing op
het gedeelte van het archief dat betrek-
De vraag is voor ons heel concreet:
welke organisaties hebben minimaal
enige vorm van openbaar gezag?
king heeft op het openbaar gezag. Zelfs
in de toelichting op De Archiefwet 1995 in
100 trefwoorden staat dat het vaak moei
lijk is om, ondanks bovenstaande criteria,
te bepalen of een orgaan te beschouwen
valt als overheidsorgaan in de zin van de
Archiefwet.2
De vraag is voor ons heel concreet: welke
organisaties hebben minimaal enige vorm
van openbaar gezag? Behalve de 'duide
lijke gevallen', zoals gemeenten en minis
teries, kunnen bij deze groep ook andere
rechtspersonen horen die zijn ingesteld
op grond van een bijzondere wet, zoals
het Kadaster of het Centraal Bureau voor
de Statistiek. Daarnaast kent een aantal
organisaties openbaar gezag omdat ze in
een wet zijn genoemd. Een voorbeeld van
een dergelijke organisatie is de Stichting
Inschrijving Eigen Vervoer (SIEV).3
Overigens is de SIEV eind 2008 opgehe
ven. Sinds 1 mei 2006 zijn de interna
tionale taken overgegaan in de Stichting
Nationale en Internationale Wegvervoer
Organisatie (NIWO).
Zowel het Kadaster als NIWO staan ver
meld als zelfstandig bestuurorgaan in
het ZBO-register.4 Beide organisaties val
len onder de werking van de Archiefwet.
Volgens de definitie uit De Archiefwet 1995
in 100 trefwoorden valt het Kadaster volle
dig onder de werking van de Archiefwet,
omdat het is ingesteld middels publiek
recht. NIWO valt onder de Archiefwet
voor wat betreft het gedeelte met open
baar gezag bekleed. Overigens is het de
vraag - indien NIWO een privaatrechte
lijke stichting is met enig openbaar gezag
bekleed - wat de andere taken dan zijn.
Dit is niet duidelijk. NIWO zou naast
taken uit het openbare gezag commerci
ële activiteiten kunnen ontwikkelen. Op
zich is dat niet vreemd, want ook ZBO's
als het Registro Navale en Norske Veritas
kennen commerciële activiteiten.
Bovenstaande voorbeelden maken in elk
geval duidelijk dat het begrip ZBO op
publiekrechtelijke én privaatrechtelijke
organen betrekking kan hebben. Deze
constatering vraagt om een nadere uitleg
van het begrip ZBO. Vooral omdat een
zeer groot deel van de 'andere' overheids
organen wordt gevormd door deze ZBO's.
Bij het beantwoorden van de vraag
wat precies een ZBO is, valt op dat er
diverse definities in omloop zijn:
- De Kaderwet ZBO's definieert een ZBO
als: "Een bestuursorgaan van de centrale
overheid dat bij of krachtens de wet met
openbaar gezag is bekleed en dat niet hië
rarchisch ondergeschikt is aan de minis
ter."5
- In het rapport 'Zelfstandige bestuurs
organen en ministeriële verantwoorde
lijkheid' van de Algemene Rekenkamer
(1995) wordt als definitie gehanteerd:
"ZBO's zijn bestuursorganen die niet
hiërarchisch ondergeschikt zijn aan de
minister."
- Het Ministerie van Financiën hanteert
de definitie uit de Aanwijzingen inzake
ZBO's (aanwijzing 124a): "Een bestuurs
orgaan op het niveau van de centrale
overheid, dat niet hiërarchisch onderge
schikt is aan een minister en niet is een
adviescollege, als bedoeld in de Kaderwet
adviescolleges, waarvan de adviestaak de hoofd
taak is."
Door deze verschillende definities heerst verwar
ring bij de diverse overheden over de vraag wat
een ZBO precies is. Dit blijkt ook uit het feit dat
een vermelding als ZBO in het ZBO-register niet
betekent dat de organisatie ook als ZBO wordt
erkend. Het ZBO-register wordt bijgehouden
door het Ministerie van Binnenlandse Zaken,
dat net als het Ministerie van Financiën en de
Rekenkamer behoefte lijkt te hebben aan meer
duidelijkheid rondom het ZBO-vraagstuk.
In elk geval is duidelijk dat een ZBO een organi
satie is die overheidstaken uitvoert en niet direct
onder het gezag van een minister valt. De minis
ter heeft wel de bevoegdheid om het bestuur van
een ZBO te benoemen en mag in algemene zin
aanwijzingen geven. Maar in bijzondere gevallen
is de minister niet bevoegd en is de onafhanke
lijke positie van een ZBO gewaarborgd.
In elk geval is duidelijk dat een
ZBO een organisatie is die overheidstaken
uitvoert en niet direct onder het gezag van
een minister valt.
Publiekrechtelijke ZBO's worden ingesteld bij
wet. In deze wet staan de taken en bevoegd
heden van de ZBO vermeld. Voorbeelden zijn
de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie
Autoriteit (OPTA) en alle Kamers van Koophandel.
Privaatrechtelijke ZBO's zijn aangewezen
door middel van een Koninklijk Besluit, een
Ministeriële Regeling of een Algemene Maatregel
van Bestuur. Hun openbare taken zijn benoemd
in de betreffende wet. Voorbeelden hiervan zijn
de SIEV en NIWO.
Vooral de privaatrechtelijke ZBO's bren
gen verwarring. Een privaatrechtelijke ZBO
is meestal een stichting of NV die rechtsper
soonlijkheid bezit op grond van relevante
passages uit het Burgerlijk Wetboek. Zo zijn APK-
keuringsstations ZBO's met privaatrechtelijk
rechtspersoon. Garagehouders die op grond van
de Wegenverkeerswet6 APK-keuringen uitvoe
ren, zijn dus verplicht hun keuringsadministra
tie volgens het regime van de Archiefwet geor
dend en toegankelijk te beheren.7 Hetzelfde geldt
voor de particuliere instanties die liftkeuringen
verrichten op grond van het Warenwetbesluit
Liften.8 Deze taak werd vroeger door het minis
terie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zelf
gedaan, maar is tegenwoordig in de private sec
tor belegd.
Het kan ook zijn dat een organisatie voor een
deel van de taken wel een ZBO is, en voor een
ander deel niet. Zo is de Kiesraad een advies
orgaan in de zin van artikel 79 van de Grondwet.9
Om die reden is het geen ZBO. Maar voor wat
betreft de taken die de Kiesraad heeft als Centraal
Stembureau is het wel een ZBO.
Garagehouders die op grond van de
Wegenverkeerswet APK-keuringen uitvoeren,
zijn dus verplicht hun keuringsadministratie
volgens het regime van de Archiefwet geor
dend en toegankelijk te beheren
En om de verwarring compleet te maken, blij
ken er ook ZBO's te zijn zonder dat ze dat zelf
weten. Volgens de website van de rekenkamer
is bijvoorbeeld het Nederlands Instituut van
Registeraccountants NIVRA een ZBO onder de
hoede van de minister van Economische Zaken.10
Volgens het NIVRA zelf is het een publiekrechte
lijke beroepsorganisatie (PBO) en zeker geen zelf
standig bestuursorgaan.11 Het kan natuurlijk om
een foutje gaan, maar het draagt niet bij aan de
zo gewenste duidelijkheid.
Bij privaatrechtelijke ZBO's die vanuit wet
geving een overheidstaak hebben gekregen, is
het risico groot dat ze verward worden met een
RWT: een rechtspersoon met een wettelijke taak.
RWT's staan, net als ZBO's, op afstand van het
Rijk en voeren in de wet vastgelegde taken uit.
Het begrip rechtspersoon is afkomstig uit het
Voor alle duidelijkheid: RWT's vallen wél
onder de Archiefwet. In de Archiefwet 1995
staat namelijk dat een orgaan dat een over
heidstaak uitvoert, voor wat betreft die taak
onder de werking van de Archiefwet valt.
privaatrecht en betekent "drager van vermogens
rechtelijke rechten en verplichtingen".
Een RWT moet rechtspersoonlijkheid hebben en
een wettelijke taak of een wettelijke heffing uit-
Lees verder op pagina 27
24
Door Michiel de Koning en Emiel van Druten
Dat de Archiefwet van toepassing is op
gemeenten, provincies en ministeries, weten
de meesten van ons wel. Maar hoe zit het
nou ook alweer met die andere overheids
organen, zoals zelfstandige bestuursorganen
(ZBO's)? Zo bestaan er merkwaardig genoeg
overheden zonder dat ze een wettelijke taak
hebben. En eveneens merkwaardig: som
mige ZBO's zijn, zonder dat ze dat zelf weten,
volgens het ene ministerie wel en volgens
het andere ministerie juist helemaal niet een
ZBO. Bij al deze andere overheidsorganen
en vooral bij die organen waarvan helemaal
niet zo duidelijk is of ze wel bij de overheid
horen of niet, is het natuurlijk de vraag wat
dit betekent voor hun archieven. Vallen ze
onder de werking van de Archiefwet, en zo ja,
in welke mate dan? Blijft hun handelen voor
de geschiedschrijving behouden of gaan hun
archieven aan de onduidelijkheid over hun
wettelijke status ten onder?
Wat is een overheidsorgaan?
ZBO's
Verwarring
RWT's
