Het interbestuurlijk archieftoezieliop nieuwe leest geschoeid
management
management
In lijn met het streven van de opeen
volgende kabinetten om de bestuurlijke
drukte en de toezichtslast te verminde
ren, verscheen in oktober 2007 het advies
van de commissie-Oosting: Van specifiek
naar generiek, doorlichting en beoordeling
van interbestuurlijke toezichtarrangemen-
tenf In dit advies kwam de commissie tot
een voorstel om vele toezichtvormen van
hogere op lagere overheden te vereenvou
digen, zoals de bedoeling van het kabi
net was. 'Oosting' was een vervolg op het
advies van de commissie-AIders uit 2005:
Interbestuurlijk toezicht herijkt, dat weer
voortvloeide uit de Kaderstellende Visie op
Toezicht. Minder last, meer effect, uit 2001
en vernieuwd in 2005.
Oordeel
De uitgewerkte principes van 'Oosting'
over het interbestuurlijke toezicht zijn:
zoveel mogelijk toezicht vanuit één
bestuurslaag op de gemeenten, zoveel
mogelijk toezicht vanuit de naasthogere
bestuurslaag, herijking van in onbruik
geraakte generieke instrumenten, nieuwe
instrumenten zoals benchmarking en
kwaliteitszorg, en meer eigen verantwoor
delijkheid voor de 'onder toezicht gestel
de' overheden.
Oosting hield diverse bestaande toezicht-
arrangementen langs deze meetlat. Over
onder andere ruimtelijke ordening, milieu
en financiën, maar ook over het interbe
stuurlijke archieftoezicht sprak de com
missie een oordeel uit. Dat laatste was kort:
het specifieke interbestuurlijke archieftoe
zicht, dus van de provinciebesturen op de
gemeenten, kon zonder overgangstermijn
worden afgeschaft.2 Dit betekende niet
dat het provinciaal archieftoezicht zou
verdwijnen. Het zou betekenen, dat de
specifieke instrumenten uit de Archiefwet,
zoals de mogelijkheid tot toepassen van
bestuursdwang en het vooraf goedkeuren
van plannen voor onder meer archief
bewaarplaatsen, zouden verdwijnen.
Daarvoor in de plaats, stelt de commis
sie-Oosting, moeten te lang niet gebruikte
generieke instrumenten worden herijkt,
zoals de taakverwaarlozingsregeling en
schorsing van besluiten door de naastho
gere overheid. Ook moeten nieuwe instru
menten worden gevonden, zoals bench
marking, kwaliteitszorg en kenniscentra.
Ongeruste reacties
Hiervan keek het archievenveld in eer
ste instantie nogal op. Het leek wel alsof
de commissie-Oosting de diverse, in de
laatste tijd verschenen rapportages en
ontwikkelingen op ons vakgebied had
gemist. Zo scheen het alsof het rapport
Toekomst van het archieftoezicht fase 1 uit
2005, dat voortkwam uit het Convenant
archieven 2002, niet was meegenomen,
hoewel ook hierin ingrijpende voorstel
len stonden om het gehele stelsel van
het archieftoezicht (en -beheer) te ver
beteren. Ook het voorontwerp van de
nieuwe Informatiewet en het programma
Informatie op orde, voortkomend uit de
Dementerende overheid en de wens van
het parlement om daar iets aan te doen,
leek niet in het vizier van de commissie
te zijn geweest. In contacten bevestigde
de voorzitter van de commissie dat deze
ontwikkelingen inderdaad niet betrokken
waren. Het advies van de Raden Openbaar
Bestuur en Raad voor Cultuur, Informatie,
grondstof met toekomstwaarde,3 met hun
aanbeveling om het archieftoezicht juist
te versterken, kwam te laat om nog door
Oosting te worden meegenomen.
De KVAN en diverse provinciale Kringen
van Archivarissen stuurden eind 2007
ongeruste reacties naar de ministeries van
BZK en OCW, naar het Inter Provinciaal
Overleg (IPO), naar de VNG en naar hun
eigen provinciebestuur. Het IPO reageerde
in grote lijnen positief op het advies van
Oosting. Over het archieftoezicht stelden
de gezamenlijke provinciebesturen, na
raadpleging van onder meer het LOPAI, dat
het archieftoezicht net als andere toezicht
vormen van 'specifiek' naar 'generiek' kon
worden omgevormd onder bepaalde voor
waarden. Een daarvan is, dat er omwille
van het belang van goed informatiebeheer
een instrument moet blijven bestaan om
inzicht te houden in de praktijk bij de
gemeenten. Anders heeft een generiek
instrument als de taakverwaarlozingsre
geling, uit te oefenen door de provincies,
geen zin. Ook zou er volgens het IPO een
goed alternatief voor het vooraf goedkeu
ren van bijvoorbeeld plannen voor archief
bewaarplaatsen moeten blijven bestaan.
Achteraf ingrijpen is op dit terrein altijd
te laat, stelde het IPO: het archiefdepot is
bijvoorbeeld niet brandveilig.4
Het kabinetsstandpunt over het advies
van Oosting volgde in april 2008. In grote
lijnen omarmde het kabinet het advies
van de commissie. Dit betekent een fun
damentele koerswijziging van het interbe
stuurlijke toezicht. In principe zal bij alle
vormen van interbestuurlijk toezicht de
nadruk komen te liggen op sturing vooraf
via regelgeving. Het toezicht op gemeen
ten zal in principe worden uitgeoefend
door de provincies, die daarbij gebruik
maken van generieke instrumenten zoals
de taakverwaarlozingsregeling. Het toe
zicht op de provincies wordt uitgeoefend
door de ministers waarbij zij gebruikma
ken van de rijksinspecties. Dit betekent
voor bijvoorbeeld ruimtelijke ordening en
milieu, waarvoor vele honderden inspec
teurs vanuit zowel Rijk als provincies toe
zicht houden op de gemeenten, een sterke
vereenvoudiging. Er gaat bovendien meet
verantwoordelijkheid naar de uitvoerende
bestuurslaag en de toezichthoudende rol
van gemeenteraden en provinciale staten
krijgt meer nadruk. Toezichthouders van
de naasthogere bestuurslaag treden terug
en zullen zich niet meer met alle details
van de uitvoering bezighouden. Om alle
betrokkenen aan deze nieuwe werkwijze
en aan de nieuwe verhoudingen te laten
wennen, is een overgangsperiode
tot 2010 ingelast. In die tijd moe
ten de huidige inspecteurs van
rijk en provincies kennis en erva
ring overdragen en helpen ken
niscentra en kwaliteitszorg op te
zetten bij de huidige 'onder toe
zicht gestelde' overheden. Voor
de bestaande rijks- en provinciale
inspecties ziet het kabinet blij
vende taken weggelegd. Onder
meer het nalevingstoezicht, het
functioneren als oog en oor van
het toezichthoudende bestuur en
het adviseren van dit bestuur, het
monitoren van beleidsdoelen en
het in kaart brengen van proble
men en risico's.5
Over het provinciale archieftoezicht stelt
het kabinet, dat er geen oude schoenen
weggegooid moeten worden voordat
er nieuwe zijn. Het stelsel van 'checks
and balances' in het archiefwezen mag
niet worden verstoord door het abrupte
verdwijnen van de huidige provinciale
archiefinspecties. Het kabinet wil samen
met de decentrale overheden bespre
ken hoe de principes van de commissie-
Oosting toegepast kunnen worden op
het terrein van de Archiefwet. Ook de
decentralisatie van de RHC's in de provin
ciehoofdsteden naar de provincies, door
de commissie-Lodders voorzien in 2011,
wordt hierin betrokken.6
Er zijn om te beginnen veel aan
knopingspunten te vinden in het advies
van de commissie-Oosting en in de kabi
netsreactie, voor de omvorming van het
provinciale archieftoezicht. Wel vinden
we het jammer, dat beide zo juridisch en
(wets)technisch van aard zijn. De nood
zakelijke omslag in de verhoudingen en
in de praktijk, die ook wij onderschrij
ven, is niet mogelijk zonder ingrijpende
mentaliteitsverandering. Bij bestuurders
en managers van alle overheidslagen,
die momenteel nauwelijks oog hebben
voor het belang van goed informatie- en
archiefbeheer. Maar ook binnen het vak
gebied, bij archiefbeheerders, document
managers, archivarissen en inspecteurs.
De gewenste grotere verantwoordelijkheid
bij de gemeenten en een minder inten
sieve bemoeienis door de provincie zijn
communicerende vaten: het een kan niet
zonder het ander. Daar zal een intensieve
voorlichtingscampagne op gericht moeten
worden, want de huidige praktijk bij de
overheid is, zoals we allemaal weten, niet
positief. Ook zal het gemeentelijk toezicht
dan wel de interne controlfunctie op het
informatiebeheer moeten worden versterkt
en ingevuld daar, waar het nu ontbreekt
(bij ongeveer 35% van de gemeenten).
Naast een andere organisatie en een men
taliteitsomslag is het ook nodig om de vele
andere ontwikkelingen op ons vakgebied
te betrekken, wil een zinvolle omvorming
van het interbestuurlijke archieftoezicht
zijn beslag kunnen krijgen. Het toezicht
bestaat niet omwille van zichzelf, maar
omdat er grote maatschappelijk belan
gen mee zijn gediend. Good governance is
onmogelijk en de fundamenten van de
rechtsstaat worden aangetast als de infor
matiehuishouding van de overheid niet
in orde is, een situatie die steeds meer
werkelijkheid dreigt te worden. Door de
trends richting privatisering van archief
diensten en het bredere publieksbereik,
raken bij veel archiefdiensten wettelijke
taken zoals het gemeentelijk toezicht op
de achtergrond. Om nog niet te spreken
van die regio's waar archiefdiensten ont
breken, of te kleinschalig zijn. Dit alles
maakt, als er niets verandert, een inten
sief interbestuurlijk toezicht op infor
matie- en archiefbeheer eerder meer dan
minder noodzakelijk.
Uit de la
De principes uit de eerder genoemde
rapportage Toekomst van het archieftoezicht
fase 1 moeten weer uit de la gehaald wor
den. Niet in de laatste plaats, omdat de
vier convenantpartners Rijk, provincies,
gemeenten en waterschappen in 2005 al
hebben ingestemd met die principes:
principieel scheiden van interne con
trol en extern toezicht;
wettelijk verplichte interne control én
extern toezicht op het archief- en infor
matiebeheer bij alle bestuurslagen;
extern toezicht moet onafhankelijk
zijn; het moet er op de hele informa
tieketen zijn, dus van ontstaan van de
informatie tot en met de historische
fase (deze fasen zullen meer in elkaar
gaan overlopen);
opzet van kwaliteitszorg en -borging
in de gehele informatieketen bij alle
bestuurslagen, zodat het externe toe
zicht meer op afstand kan komen te
staan;
meer eenheid in het toezicht, conse
quent sanctiebeleid en -toepassing;
ontwikkeling van een landelijk exper
tisecentrum en goede opleiding voor
informatie- en archiefbeheer en -toe-
zicht.
De voortschrijdende digitalisering, de
dementerende overheid en het dreigen
de informatie-infarct, voorspeld door
Erfgoedinspectie, Raad Openbaar Bestuur
en Raad voor Cultuur, geven deze prin
cipes een nog grotere urgentie en actua
liteit.7
Vervolgens zullen Informatie op Orde en de
instrumenten die daaruit (gaan) voortko
men bij de omvorming van het provin
ciaal archieftoezicht betrokken moeten
worden. De manier waarop bij het Rijk
via actielijn 2: audit, control en toezicht
op informatiehuishouding en archiefbe
heer gaan plaatsvinden, staat niet los van
control en toezicht op decentraal niveau.
Ook zal het resultaat van actielijn 8: aan
passing of wijziging van de gehele archief
wetgeving, natuurlijk van grote invloed
zijn op het archieftoezicht-nieuwe-stijl.
Ten slotte de decentralisatie van de RHC's
naar de provincies, te voorzien in 2011,
gevoegd bij de recente trend van priva
tisering van archiefdiensten; dit laatste
voorlopig alleen op gemeentelijk niveau.8
Lees verder op pagina 13
10
11
Door Marianne Loef en Fred Schoonheim
In haar advies uit oktober 2007 stelde de
commissie-Oosting dat het provinciale
archieftoezicht op de gemeenten met onmid
dellijke ingang afgeschaft kon worden.
De reactie van het kabinet uit april 2008
was dat er geen oude schoenen weg kunnen
voordat er nieuwe zijn gemaakt. Er zijn echter
kansen voor nieuw op maat gemaakt schoei
sel, maar dit kan niet zonder ingrijpende
aanpassing van de leest: een omslag in het
denken over en de praktijk van het informa
tie- en archiefbeheer.
Je moet geen oude schoenen weggooien voordat je
nieuwe hebt!
Kabinetsstandpunt
Citaat uit het kabinetsstandpunt over het
archieftoezicht.
Hoe nu verder?
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
"Het is niet gewenst om direct de oude schoenen weg te doen, terwijl nieuwe nog niet zijn
aangemeten. Het nu opheffen van de provinciale toezichtfunetie slaat een substantieel gat in het
systeem van 'checks en balances', zoals neergelegd in de huidige Archiefwet.
Met vertegenwoordigers van provincies, gemeenten en waterschappen moet worden bezien, hoe
de randvoorwaarden voor goede archiefzorg kunnen worden geborgd.
Daarbij zal ook aan de orde komen, hoe de alternatieve instrumenten die de commissie aanreikt:
sectorspecifieke beleidskaders,
informatiearrangementen,
versterking van horizontale vormen van verantwoording en kwaliteitsborging,
nadere samenwerking.
servicecentra.
naast de te herijken generieke instrumenten uitkomst kunnen bieden.
Zoals de commissie stelt, kunnen rijks- en provinciale inspecties dit proces ondersteunen.
De Archiefwet is op meerdere onderdelen niet meer actueel; onderhoud of zelfs vervanging
kunnen leiden tot verschillende (wets) trajecten.
Hierbij worden ook actuele ontwikkelingen als vormen van decentralisatie van Regionale
Historische Centra (RHC's) naar de provincies in ogenschouw genomen cn de gevolgen die dit
heeft voor het toezicht.
Wetsvoorstellen cn aanpassingen zijn te verwachten in 2010."
(Bijlage bij kabinetsreactie 23-4-2008).
archievenblad
oktober 2008
oktober 2008
archievenblad
