Overheidsinformatisering& recht
m - - - - m - i E
De juridische implicaties van digitale informatievoorziening
juridische zaken
juridische zaken
De eigen dynamiek van
automatiseringsprojecten
kan grote juridische risi
co's met zich meebrengen.
Sommige van de juridi
sche knelpunten ontstaan
pas op het moment dat
de 'elektronische routine'
zich ontwikkelt.
Met name in de relatie
met de burger zal de
overheid niet altijd volle
dig kunnen overstappen
op een uitsluitend elektro
nische communicatie.
De elektronische commu
nicatie komt naast en niet
in plaats van de conven
tionele processen.
Een blik op de korte termijn leert dat het op
elektronische wijze uitwisselen van berichten of
verrichten van transacties menig belangrijk voor
deel oplevert. Een blik op de toekomst leert echter
dat deze voordelen als sneeuw voor de zon weg
smelten als we geen welbewuste keuzes maken bij
het vormgeven van digitale duurzaamheid. Deze
keuzes hebben niet alleen betrekking op techni
sche en administratief-organisatorische aspecten,
maar ook op juridische implicaties. Bekende aan
dachtspunten als authenticatie, autorisatie, open
baarheid, betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid
doemen in dit verband op. Voor ogen moet daar
bij worden gehouden dat de maatregelen inzake
digitale duurzaamheid niet alleen dienen te zijn
gericht op het digitaal opslaan en bewaren van
documenten die oorspronkelijk op schrift waren
gesteld, maar ook op de duurzaamheid van de
direct elektronisch aangeleverde documenten.
Inmiddels zijn, zoals gezegd, diverse initiatieven
opgezet om tot digitale archieven en depots te
komen. Ook aan de bewustwording en mogelijke
oplossingen wordt in toenemende mate aandacht
besteed. In deze bijdrage wordt verslag gedaan van
één van de door BZK geëntameerde onderzoeken.
Het betreft een studie naar de juridische implica
ties van digitale duurzaamheid, waarbij tevens een
stappenplan is aangeleverd om een digitale situ
atie te kunnen analyseren naar de juridische con
sequenties.2
Behalve het in deze bijdrage besproken
onderzoek naar de juridische implicaties van elek
tronische informatievoorziening door de over
heid, lopen nog diverse andere projecten.
Gewezen moet worden op de ontwikkeling van
een Record Keeping System (RKS), waarin het con
cept en de functionele eisen worden uitgewerkt
voor de inrichting van de documentaire informa
tievoorziening en het archiefbeheer. Ook loopt
het project Digitaal Depot. Het betreft een testom
geving voor experimenten rondom digitaal infor
matiebeheer. Middels dit laatstgenoemde project
wordt een eerste ontwerp geformuleerd van een
digitaal depot en (technische) richtlijnen voor
overheidsorganisaties met betrekking tot het
bewaren en beheren van digitale documenten.
Met het hier besproken juridisch onderzoek is
beoogd te komen tot een inventarisatie van de
juridische aspecten rondom de bewaar- en
beheerstaken van een digitale overheid. Behalve
deze inventarisatie, resulterend in voorstellen
voor een mogelijke aanpassing van wet- en regel
geving, leverde het onderzoek ook een zoge
naamd 'stappenplan' op. Dit stappenplan moet de
betrokkenen op de werkvloer wijzen op de juridi
sche consequenties van de omgang met digitale
overheidsdocumenten en hen in staat stellen
reeds in een vroeg stadium de noodzakelijke juri
dische en organisatorische stappen te nemen.
Ten behoeve van het onderzoek is een vijftal case
studies uitgevoerd, waarbij de problemen in beeld
zijn gebracht via de verschillende levensfasen van
een digitaal (overheids)document. De casestudies
zijn uitgevoerd bij het ministerie van VROM, het
ministerie van OCenW, een gemeentearchief, het
kadaster en de belastingdienst.
Uit het onderzoek valt een aantal algemene
en een aantal specifieke conclusies te trekken. Wat
betreft de algemene conclusies wordt allereerst
duidelijk dat de stap naar een digitale overheid,
dat wil zeggen een overheid die op elektronische
wijze met betrokkenen communiceert, diensten
verleent, (rechts)handelingen verricht, etc.,
belangrijke juridische risico's met zich meebrengt
indien er op beleidsniveau onvoldoende aandacht
is voor de consequenties van deze stap. De over
gang naar een elektronische wijze van informatie
voorziening stelt de werkvloer bij de implementa
tie voor problemen, met name waar het de opera-
tionalisatie, uitvoering en inbedding van het veel
al complexe juridisch kader betreft. In ieder geval
zal er op korte termijn aandacht moeten zijn voor
een brede en actuele voorlichting aan de betrok
ken functionarissen over de juridische consequen
ties van elektronisch documentenverkeer. Bij de
uitvoering hiervan kan goed gebruik worden
gemaakt van de mogelijkheden die ICT-toepassin-
gen, zoals internet en intranet, bieden. Zo zou bij
voorbeeld de momenteel bij BZK in voorbereiding
zijnde notitie Omgaan met E-mail, waarmee de
contouren van een e-mailbeleid bij de
overheid worden geformuleerd en duide
lijk moet worden welke e-mailcorrespon-
dentie of bij beleidsvoorbereiding gebruikt
internetmateriaal nu precies conform de
regels van de Archiefwet bewaard dient te
worden, via het internet breed beschikbaar
gesteld moeten worden.
Het onderzoek laat tevens zien
dat het bij het opstellen dan wel
aanpassen van wet- en regelge
ving die de werkprocessen van de
overheid beïnvloeden, noodza
kelijk is om de diverse conse
quenties daarvan voor de digita
lisering van de overheid voor
ogen te hebben. Idealiter zou in
het wetgevingstraject een ver
plichte toets op dit punt opgeno
men moeten worden. Dat veel
wetgeving aangepast moet wor
den, blijkt wel uit de constatering
dat zeer veel procedures voor overheids
communicatie en de behandeling van
overheidsgegevens in de verschillende
(sectorale) regelingen nog zijn toegesne
den op papieren documenten en schrifte
lijke communicatie.
Overigens zullen de betrokkenen op de
werkvloer zich moeten realiseren dat een
aangepast juridisch kader niet direct alle
problemen en onduidelijkheden oplost.
Immers, gegeven de eigen dynamiek van
iedere individuele situatie is het onmoge
lijk om via een juridisch kader alle conse
quenties vooraf af te dekken of te overzien.
Daarbij zal niet alleen de eigen dynamiek
van automatiseringsprojecten specifieke
juridische risico's met zich meebrengen.
Sommige van de juridische knelpunten
ontstaan pas op het moment dat de 'elek
tronische routine' zich ontwikkelt. Vanuit
deze constatering stelt het onderzoek dan
ook dat het van belang is om binnen ICT-
projecten een continue vorm van juridi
sche toetsing (audits) in te bouwen.
Een laatste belangrijke conclusie die het
onderzoek oplevert is de waarschuwing
om niet ondoordacht de stap naar digitali
sering te zetten. De keuze van de overheid
om over te stappen op elektronische infor
matievoorziening moet een zeer bewuste
keuze zijn, waarbij men voldoende de
diverse voordelen heeft afgewogen tegen
de diverse juridische, administratieve en
organisatorische implicaties. Met name bij
archiefbescheiden die gedurende een zeer
lange termijn bewaard moeten worden,
moet de keuze voor een volledige elektro
nische informatiehuishouding niet bij
voorbaat vaststaan. Van groot belang is
dan voor ogen te houden in hoeverre
naast de communicatie op elektronische
wijze ook de mogelijkheid van communi
catie op de traditionele schriftelijke of
mondelinge weg open moet blijven
staan.3
Behalve de algemene conclusies,
levert het onderzoek ook diverse specifieke
conclusies op.
Elektronische beschikbaarstelling en auteurs-
recht/databankenrecht
Het on line beschikbaar stellen van elek
tronische archiefbescheiden op grond van
de Archiefwet 1985 dan wel de Wet open
baarheid van bestuur (Wob) kan op
gespannen voet staan met de Auteurswet
en de Databankenwet wanneer het gaat
om beschermde werken. Bij on line
beschikbaarstelling van dergelijke werken
(archiefbescheiden en andere overheidsdo
cumenten) op grond van de Archiefwet
dan wel de Wob, zal bezien moeten wor
den welke ruimte de Auteurswet biedt om
auteursrechtelijk beschermde werken elek
tronisch beschikbaar te stellen. Het is hier
bij van belang te wijzen op de opmerkin
gen van minister Van Boxtel in diens
beleidslijn van april 2000 'Naar optimale
beschikbaarheid van overheidsinforma
tie'.4 Daarvan moeten de volgende beleids
voornemens worden genoemd:
de wens tot het opnemen van een uit
drukkelijke beperking in de Auteurswet
met het oog op feitelijke verstrekkingen
op grond van een Wob-verzoek (passie
ve openbaarmaking). Hiermee beoogt
het kabinet volstrekte duidelijkheid te
geven dat dergelijke verstrekkingen niet
door een beroep op een exclusief recht
zoals een auteursrecht kunnen worden
gefrustreerd. Een dergelijke verschaffing
van de overheidsinformatie kan ook
plaatsvinden middels een elektronische
kopie;
de constatering dat alhoewel het belang
van openbaarheid in bepaalde gevallen
zwaarder weegt dan de exclusieve rech
ten op grond van de Auteurswet dit niet
betekent dat de beslissing tot openbaar
making onder het Wob-regime afbreuk
kan doen aan eventuele auteurs- of
databankrechten. Voor een explicite
ring van deze constatering wordt voor
gesteld de Wob aan te vullen met een
bepaling waarin wordt bepaald dat de
beslissing op een verzoek om informa
tie geen afbreuk doet aan het bepaalde
in de Auteurswet en de Databankenwet.
Elektronische beschikbaarstelling en privacy
Bij het on line beschikbaar stellen van
elektronische archiefbescheiden en andere
overheidsdocumenten is het noodzakelijk
aandacht te hebben voor de privacyconse-
quenties. De privacywetgeving, vastgelegd
in de nieuwe Wet bescherming persoons
gegevens5, stelt nadere randvoorwaarden
die in acht genomen moeten worden bij
de beslissing om 'on line te gaan' in het
kader van een betere dienstverlening voor
burgers. Belangrijk in het licht van deze
bijdrage is dat de Wbp ook van toepassing
is op persoonsgegevens die berusten in een
archiefbewaarplaats als bedoeld in de
Archiefwet. De uitzondering zoals opgeno
men in artikel 2 lid 1, sub d Wpr is dus
komen te vervallen. Tengevolge van de
introductie van de Wbp zal ook de
Archiefwet worden gewijzigd. De verwach
ting is dat zowel de Wbp als de daarmee
verband houdende wijzigingen van onder
meer de Archiefwet medio 2001 van
kracht worden.
Aanpassing van sectorspecifieke regels
Omdat de procedures voor de behandeling
van overheidsgegevens in verschillende
bestaande en veelal sectorspecifieke rege
lingen (zoals bijvoorbeeld de Kadasterwet)
zijn toegesneden op papieren documen
ten, vereist het elektronisch maken van
deze documenten een aanpassing van de
14
april 2ooi
15
Door J.E.J. Prins*
Twee jaar geleden verscheen van de Algemene
Rekenkamer het rapport 'Beheer en archivering van
digitale bestanden'.1 Daarin velde de Rekenkamer een
zeer kritisch oordeel over het bewaarbeleid bij de
diverse departementen. Ze constateerde onder meer
dat er onvoldoende inzicht is in de relevante wet- en
regelgeving en dat de vaststelling van toegesneden
departementale beheersregels te lang op zich laat
wachten. Inmiddels heeft het ministerie van
Binnenlandse Zaken, middels het programma Digitale
Duurzaamheid, een aantal projecten op de rails gezet
waarmee de bewustwording rondom digitale informa
tievoorziening op een hoger niveau wordt gebracht.
Dat een grotere bewustwording noodzakelijk is, is
evident. Immers, zonder een weloverwogen aandacht
voor de problematiek van de opslag en het bewaren
van documenten in elektronische vorm is het niet
ondenkbaar dat ons digitaal erfgoed geen lang leven
is beschoren.
Juridisch onderzoek
Algemene conclusies
Specifieke conclusies
archievenblad
april 2001
archievenblad
