juridische zaken
Het rapport van de
Rijksarchiefinspectie
verschijnt in mei 2000
onder de titel 'De andere
overheidsorganen.
De archiefwet en de
zelfstandige bestuurs
organen'.
voor het archief van
de zbo's zonder
rechtspersoonlijkheid
is ook de betrokken
minister zorgdrager in de
zin van de Archiefwet.
Of een bedrijf, stichting of persoon met 'open
baar gezag' is bekleed, is lang niet altijd gemak
kelijk vast te stellen. Zelfstandige bestuursorga
nen zijn dikwijls moeilijk als zodanig te herken
nen; in de instellingsregeling of het aanwijzings
besluit wordt zelden gewezen op de zbo-status.
Verder is de scheidslijn tussen wettelijke rege
ling en zelfregulering vaak erg dun. Zijn er geen
gegevens bekend over de zbo-status, dan staat
één vraag centraal: bepaalt de instelling of per
soon krachtens wettelijk voorschrift (en niet
krachtens een overeenkomst) eenzijdig de
rechtspositie van andere rechtssubjecten?
In voorkomende gevallen kan de rechter een pri
vate rechtspersoon als zelfstandig bestuursor
gaan aanmerken. Dit gebeurt veelal bij stichtin
gen die van het rijk een zak geld krijgen, om
deze onder slachtoffers of andere belanghebben
den te verdelen. Sedert de inwerkingtreding van
de Algemene wet bestuursrecht in 1994 heeft de
rechter in vijf zaken beslist over de zbo-status
van privaatrechtelijke rechtspersonen.|s| De eer
ste maal gebeurde dit bij de Stichting Silicose
Oud-Mijnwerkers te Heerlen.'5'
Voor de aansturing en het toezicht houden
op zbo's is het noodzakelijk te weten, welke
zbo's er zijn. Ook voor het archiefwettelijk toe
zicht en het verwerven van archieven is het
belangrijk te weten, welke zbo's er zijn of zijn
geweest. Totnogtoe ontbreekt een betrouwbaar
en actueel overzicht; in zijn jaarverslag over
1998 heeft de Nationale ombudsman dan ook
gevraagd om een gezaghebbende en volledige
lijst.'7' Omdat de Rijksarchiefinspectie inzicht op
haar inspectieveld moet hebben, werkt zij al
enige tijd aan een overzicht, dat voldoet aan de
eisen van juistheid, actualiteit en volledigheid.'8'
Voor de betrouwbaarheid hiervan is het van
belang de 'slecht herkenbare' zbo's alsnog op te
sporen en bij 'twijfelachtige' zbo's definitief uit
sluitsel te geven over hun al dan niet zbo-zijn.
Wat het aantal zbo's op dit moment betreft,
omvat het bestand van de Rijksarchiefinspectie
per 1 januari 2000 circa 380 zbo's. Hiervan heb
ben er ongeveer 205 een privaatrechtelijke
rechtsvorm, de notarissen en de apk-keuringsta-
tions niet meegerekend. Van de circa 170 zbo's
met een publiekrechtelijke organisatievorm
bezitten 95 bestuursorganen geen eigen rechts
persoonlijkheid en circa 75 wel. Het is opmerke
lijk dat van de 380 zbo's circa 280 bestuursorga
nen tot een cluster van overeenkomstige zbo's te
rekenen zijn. Zo'n 100 zbo's staan op zichzelf.
Naast al deze zbo's zijn er momenteel iets min
der dan 70 pbo-organen.
Nu we enig zicht hebben op het begrip zbo
als zodanig, is het van belang vast te stellen hoe
de zbo's zich verhouden tot de Archiefwet 1995.
De publiekrechtelijke zbo's vielen, evenals de
pbo-organen, al onder de Archiefwet 1962. De
privaatrechtelijke zbo's zijn nieuwkomers en
vallen pas sinds 1 januari 1996, toen de
Archiefwet 1995 in werking trad, onder deze
wet.'9' Voor publiekrechtelijke en privaatrechte
lijke zbo's geldt een verschillend regime. Het
archief van de publiekrechtelijke zbo's en van de
juridische zaken
pbo-organen valt voor honderd procent onder
de Archiefwet. Het archief van privaatrechtelijke
zbo's valt slechts onder de Archiefwet, voor
zover dit samenhangt met de uitoefening van
openbaar gezag. Bijvoorbeeld als het gaat om
archiefbescheiden als beschikkingen, beleidsre
gels en andere besluiten van algemene strek
king, plus de onderliggende stukken (bijvoor
beeld aanvraag, advies, toetsingsstukken e.d. bij
beschikkingen). De Archiefwet 1995 is niet van
toepassing op bescheiden die niet samenhangen
met de uitoefening van openbaar gezag, zoals
wanneer ze de uitoefening van commerciële
activiteiten en de bedrijfsvoering betreffen.
In de systematiek van de Archiefwet berust
de zorg voor de archiefbescheiden van het rijk
bij de ministers en de presidia van de hoge colle
ges (art. 23). Artikel 41 van de Archiefwet 1995
regelt de archiefzorg van de 'overblijvende' over
heidsorganen. Dit zijn in ieder geval de pbo-
organen, de publiekrechtelijke zbo's met eigen
rechtspersoonlijkheid en verder de privaatrech
telijke zbo's en personen met openbaar gezag
bekleed. De zorg berust bij het (dagelijks)
bestuur. Maar geldt artikel 41 ook voor de
publiekrechtelijke zbo's zonder eigen rechtsper
soonlijkheid?
Als onderdeel van de rechtspersoon Staat der
Nederlanden behoren de zelfstandige bestuursor
ganen zonder eigen rechtspersoonlijkheid tot het
rijk. Wat hun financieel en personeel beheer
betreft vallen ze onverkort onder het regime van
de Comptabiliteitswet en de Ambtenarenwet. De
minister is in deze verantwoordelijk. Deze lijn
doortrekkend, draagt de minister ook voor het
archiefbeheer, dat immers eveneens een aspect
van de bedrijfsvoering is, de volle verantwoorde
lijkheid. Met andere woorden: voor het archief
van de zbo's zonder rechtspersoonlijkheid is ook
de betrokken minister zorgdrager in de zin van de
Archiefwet.'10' In de systematiek van de Archief
wet 1995 is art. 23 (rijksorganen) en niet art. 41
(andere overheidsorganen) van toepassing.
Enkele jaren geleden verscheen in dit blad
een artikel van Hans Waalwijk, beleidsmedewer
ker archiefbeheer en -onderzoek bij de Neder-
landsche Bank, dat ging over de uitbreiding van
de werkingssfeer van de Archiefwet 1995 tot de
privaatrechtelijke zbo's (Archievenblad 1997/5
pp. 7-14). Waalwijk vroeg zich daarin af of de
Archiefwet 1995 terugwerkende kracht had. Wat
hij bedoelde was: geldt de Archiefwet ook voor
het archief dat gevormd is in de tijd dat de
Archiefwet 1995 nog niet op de betreffende
instelling van toepassing was? Het antwoord is
ja. Tenzij anders bepaald, geldt bij de invoering
van wetgeving als hoofdregel, dat een wet
'onmiddellijke werking' heeft. Hiermee is
bedoeld en ik citeer de Aanwijzingen voor de regel
geving nr. 166: "Een nieuwe regeling is niet
slechts van toepassing op hetgeen na haar
inwerkingtreding voorvalt, doch ook op hetgeen
bij haar inwerkingtreding bestaat, zoals bestaan
de rechtsposities en verhoudingen
Bij privaatrechtelijke zbo's geldt weer, dat uit
sluitend de bescheiden die betrekking hebben
op de openbaar gezag taken, archiefbescheiden
in de zin der wet zijn. De onmiddellijke werking
slaat dus alleen op de neerslag van die taken.
Conclusie
Op alle bestuursniveaus functioneren be
stuursorganen, die ten opzichte van de demo
cratische bestuursorganen een zelfstandige posi
tie innemen. Hoewel zbo's onderdeel van het
rijk kunnen zijn, vallen zij niet onder het hiërar
chisch gezag van een minister: deze kan een zbo
immers geen bijzondere aanwijzingen geven.
Op centraal niveau zijn de algemene normen die
bij de instelling van zbo's in acht genomen moe
ten worden, in de Aanwijzingen inzake zelfstandi
ge bestuursorganen vastgelegd (1996). Hoewel
vele zbo's reeds lange tijd bestaan (denk aan de
openbare universiteiten, ziekenfondsen en
kamers van koophandel), nam door de externe
verzelfstandiging van buitendiensten de diversi
teit van de zbo's sterk toe. De Rijksarchief
inspectie schat het aantal zbo's momenteel op
zo'n 380. Iets meer dan de helft hiervan heeft
een private rechtsvorm. Van de circa 170
publiekrechtelijk vormgegeven zbo's bezitten 95
bestuursorganen geen eigen rechtspersoonlijk
heid en circa 75 wel.
In 1968 zijn de publiekrechtelijke zbo's met
rechtspersoonlijkheid, in 1996 de privaatrechte
lijke zbo's onder het bereik van de Archiefwet
gebracht. Ook op het archief dat voor de invoe
ring van de Archiefwet 1968 of de Archiefwet
1996 ontstond, is de wet van toepassing. In de
systematiek van de Archiefwet is een zelfstandig
bestuursorgaan dat eigen rechtspersoonlijkheid
bezit en dus geen deel vormt van de Staat der
Nederlanden (rijk), 'zorgdrager' en is art 41 daar
op van toepassing. Zelfstandige bestuursorganen
die onderdeel van de Staat der Nederlanden vor
men (ongeveer een vierde deel van het totaal
aantal zbo's), zijn daarentegen geen zorgdrager.
19
In veel plaatsen verzorgen privaatrechtelijke
energiebedrijven, waarvan de aandelen voorals
nog in handen van de lagere overheden zijn, de
levering van gas en elektriciteit. Zijn dat nu
overheidsorganen in de zin van de Archiefwet?
Een privaatrechtelijk energiebedrijf kan de
taken inkoop en distributie van energie zonder
wettelijke bevoegdheden uitoefenen. Het ener
giebedrijf ontleent zijn bevoegdheden aan de
overeenkomst en de algemene voorwaarden die
het met de 'klant' sluit. Er is hier geen sprake
van bevoegdheden met een wettelijke grond
slag en dus niet van enig openbaar gezag.
Vandaar dat het energiebedrijf geen zbo is, ook
al kan de burger bij geen enkel ander bedrijf
gas of electriciteit kopen.141
Foto: Gemeentearchief Schiedam.
Betrouwbaar overzicht
Reikwijdte Archiefwet
archievenblad
april 2000
Zbo's als zorgdrager
Onmiddellijke werking
inspecteur bij de Rijksarchiefinspectie
[1] Voor de zelfstandige bestuursor-
ganen op gemeentelijk niveau,
zie het proefschrift van S.E.
Zijlstra, Zelfstandige bestuursor
ganen in een democratische
rechtsstaat, 's-Gravenhage 1997.
[2] Naast zbo's wordt ook gespro
ken van obo's (organisaties met
een binding met de overheid) en
van rwt's, rechtspersonen met
een wettelijke taak. De Alge
mene Rekenkamer hanteert de
tweede definitie, die voor een
belangrijk deel overeenkomt
met de zbo's.
[3! Wet Centraal Orgaan Opvang
Asielzoekers, Stb. 1996, 334,
gewijzigd, Stb. 1999, 30.
[4] Zie ook de brief van de toenma
lige algemene rijksarchivaris aan
de Vereniging van Energiedistri
butiebedrijven, afgedrukt in
Nieuws van Archieven, 1995/9, p.
243.
[5] Zie H.J. Simon, Handleiding
Awb-praktijk ('s-Gravenhage,
1998), pp. 20-21.
[6] Trekt men de redenering van de
rechter consequent door, dan
kan men alle gesubsidieerde
stichtingen, die niet met open
baar gezag bekleed zijn, als zbo
aanmerken.
[7] Het Ministerie van BZK heeft
kort geleden op www.over-
heid.nl een alfabetische lijst van
zbo's op internet gezet. Bij een
deel van de zbo's is doorlinken
naar de website van die zbo's
mogelijk.
[8] Overzichten van zbo's lijden aan
een aantal gebreken: 1) vele
clusters van zbo's zijn niet nader
gespecificeerd, zodat deze niet
bij naam bekend zijn; 2) de
overzichten bevatten niet alle
bestuursorganen die aan de
zbo-defmitie voldoen (sommige
ministeries spannen zich meer
dan andere in); 3) door de per
manente organisatieverandering
van de overheid bevat een over
zicht snel verouderde gegevens.
[9] Dit wil niet zeggen dat alle
publiekrechtelijke zbo's weten,
dat de archiefwetgeving op hen
van toepassing is. Wel is de
bekendheid van de zbo's met de
archiefwetgeving door een aan
tal onderzoeken van de Rijks
archiefinspectie de laatste jaren
sterk verbeterd.
[10] Overigens: voor de archiefbe
scheiden van de adviescolleges
ex art. 79 Grondwet, die een
even zelfstandige positie vervul
len in ons staatsbestel, dragen
de ministers eveneens de zorg.
april 2000
archievenblad