l
er
zei
fstai
id
ige
bestu
urso
rgar
ïer
juridische zaken
Lange tijd was de overheid overzichtelijk inge
richt in een beperkt aantal bestuurslagen: rijk,
provincie, gemeenten en waterschappen. De
laatste vijftig jaar wordt dit beeld diverser en
daardoor minder overzichtelijk.'2'
Bij de centrale overheid bestaan vele
bestuursorganen die op grond van een wettelijk
voorschrift een specifieke bestuurstaak uitvoe
ren. Hiertoe zijn ze met een zodanige mate van
zelfstandigheid toegerust, dat zij niet onder het
'hiërarchisch gezag' van een minister vallen. Zo
kan een dergelijk orgaan met name geen bijzon
dere aanwijzingen van een minister krijgen. Ter
illustratie: de minister van Justitie kan in uiterste
geval ingrijpen in het vervolgingsbeleid van het
openbaar ministerie; hij mag zich echter niet
bemoeien met een concreet onderzoek van de
Registratiekamer. Sinds de jaren zeventig spre
ken we hier van zelfstandige bestuursorganen
(zbo's). Dat ze nogal eens gelijkgesteld worden
met agentschappen is ten onrechte. Bij zbo's is
sprake van bestuurlijke verzelfstandiging, terwijl
bij agentschappen slechts de bedrijfsvoering is
verzelfstandigd, zonder beperking van de minis
teriële verantwoordelijkheid.
Helemaal nieuw is het verschijnsel van zbo's
niet. Eind jaren dertig is in de Grondwet de
mogelijkheid geschapen 'openbare lichamen
voor beroep en bedrijf' in te stellen. In de jaren
vijftig werd hiervan ruim gebruik gemaakt, toen
op grond van de Wet op de bedrijfsorganisatie
tientallen bedrijfs- en productschappen en op
grond van bijzondere wetten een klein aantal
publiekrechtelijke beroepsorganisaties werden
ingesteld (verder pbo-organen genoemd).
Hoewel het begrip zbo hiertoe genoeg ruimte
biedt, heeft het kabinet onlangs besloten de
pbo-organen niet als een onderdeel van de zbo's
te beschouwen, maar deze hiervan nadrukkelijk
te onderscheiden.
Naast de vierde macht
van de ambtenaren is
er nog een vijfde macht
van bestuurders
ontstaan, die slechts op
afstand te controleren is.
Voordelen
Omdat een minister minder zeggenschap
heeft over een zbo, draagt hij hiervoor ook een
beperktere verantwoordelijkheid dan voor een
bestuursorgaan dat onder zijn directe gezag valt.
Dat kan een nadeel zijn, maar er staan specifieke
voordelen tegenover. Het in leven roepen van
zelfstandige bestuursorganen beoogt immers
een betere scheiding tussen beleid en uitvoering
en ook een betere machtenscheiding te bewerk
stelligen. In het eerste geval kunnen bestuur en
parlement op 'beleid' sturen, waardoor zij zich
niet met incidentenpolitiek hoeven in te laten
(kerntakenmotief). Bovendien wordt de uitvoe
ring verbeterd door aan gespecialiseerde instel
lingen buiten de overheid taken over te laten die
het rijk niet of slechts tegen grote kosten zélf
kan uitvoeren. De periodieke keuring van auto's
is hier een voorbeeld van. In het tweede geval
controleert de overheid niet op politiek gevoeli
ge terreinen zichzelf (denk maar aan de Kiesraad
of de Registratiekamer). Tenslotte leidt het
instellen van zbo's tot een grotere betrokken
heid van belanghebbenden en hun organisaties
bij het openbaar bestuur. Dat is bijvoorbeeld
goed te zien in de Arbeidsvoorzieningsorgani
satie, waarin zowel werkgevers als werknemers
deelnemen (participatiemotief).
Toch is de instelling van zelfstandige bestuursor
ganen niet alleen een succesverhaal. Telkens
weer blijkt het parlement er moeite mee te heb
ben, dat de politiek een stapje terug heeft moe
ten doen. En naast de vierde macht van de amb
tenaren is er nog een vijfde macht van bestuur
ders ontstaan, die slechts op afstand te controle
ren is. Na een kritisch rapport van de Algemene
Rekenkamer in 1995 heeft het kabinet in de
Aanwijzingen inzake zelfstandige bestuursorganen
(Stcrt. 1996, 177) algemene regels gesteld aan de
oprichting en aansturing van zbo's. Een deel van
de Aanwijzingen zal worden verwerkt in de
Kaderwet zbo's, waarvan het ontwerp naar ver
wachting eind mei 2000 bij de Tweede Kamer
ingediend wordt.
Binnen de zbo's zijn twee hoofdgroepen te
onderscheiden: zbo's met een publiekrechtelijke
rechtsvorm en een grotere groep met een pri
vaatrechtelijke rechtsvorm. Daarnaast zijn er
personen met openbaar gezag bekleed, zoals
gerechtsdeurwaarders en bepaalde groepen keu
ringsartsen.
Publiekrechtelijke zbo's worden bij of krachtens
wet in het leven geroepen. Ze zijn öf onderdeel
van de rechtspersoon Staat der Nederlanden (en
daardoor rijksorgaan) öf zelf (orgaan van een)
rechtspersoon. In het laatste geval is een zbo
geen rijksorgaan.
Het al dan niet hebben van rechtspersoonlijk
heid heeft onder meer voor de toepassing van de
Archiefwet gevolgen, zoals verderop in dit arti
kel zal blijken.
Privaatrechtelijke zbo's worden niet bij of krach
tens wet in het leven geroepen. Het gaat hier om
nv's, bv's, stichtingen of verenigingen, die bij
notariële acte zijn opgericht en die bij of krach
tens wet met enige openbaar gezag zijn bekleed.
De Archiefwet 1995 spreekt, in navolging van de
Algemene Wet bestuursrecht, van een "college
met enig openbaar gezag bekleed" (art. 1). Het
bekleed zijn met openbaar gezag houdt in, dat
de rechtspersoon krachtens wettelijk voorschrift
eenzijdig de rechtspositie van een burger kan
vaststellen of wijzigen. Een privaatrechtelijke
rechtspersoon is slechts zbo, indien en voor
zover deze instelling enig openbaar gezag uitoe
fent. Privaatrechtelijke zbo's kunnen op ver
schillende momenten als zodanig 'ingesteld'
worden. De meeste zijn op particulier initiatief
ontstaan en na verloop van tijd met een publie-
juridische zaken
VH
k>->
A
ke taak en openbaar gezag bekleed. Zoals gezegd
zijn er naast rechtspersonen ook personen met
enig openbaar gezag bekleed.
Zelfstandige bestuurs
organen zijn dikwijls
moeilijk als zodanig te
herkennen; in de
instellingsregeling of
het aanwijzingsbesluit
wordt zelden gewezen
op de zbo-status.
l6
17
Dg archiefwet
Door Lodewijk Hovy
Toen in 1996 de nieuwe Archiefwet van kracht werd, konden we een grote groep
'nieuwkomers' onder de zorgdragers verwelkomen. Ze behoren tot de categorie zelf
standige bestuursorganen, waarvan een deel al onder de werking van de Archiefwet
1962 viel. Wat zijn zelfstandige bestuursorganen eigenlijk, welke zijn er momenteel
met name op centraal niveau'1' en hoeveel? En hoe moet de Archiefwet op deze
bestuursorganen toegepast worden? Over soms moeilijk als zbo te herkennen nv's,
bv's, stichtingen, of personen met enig openbaar gezag.
Niet onder 'hiërarchisch gezag'
Publiek- en privaatrechtelijk
Het Centraal Orgaan opvang asielzoekers is een
zbo met rechtspersoonlijkheid. In de instelling-
wet'3' staat: "Er is een Centraal Orgaan opvang
asielzoekers, dat rechtspersoonlijkheid bezit."
De Registratiekamer, die toezicht houdt op de
bescherming van persoonsgegevens bij over
heid en bedrijfsleven, is daarentegen niet met
rechtspersoonlijkheid toegerust. In de Wet per
soonsregistratie (art. 37) staat niet meer dan:
"Er is een Registratiekamer." De Registratie
kamer is daardoor onderdeel van het rijk.
Netscape: Centraal Oroaan upvamj
De Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheids
bewijzen (CBR) is een vaak aangehaald voor
beeld. Ook de ziekenfondsen werden - in de
oorlogsjaren - 'verstatelijkt'. De laatste tijd wijst
de rijksoverheid vooral keuringsbedrijven aan
als zbo, b.v. de NV KEMA en TNO Certification
BV. Ook buitenlandse bedrijven zijn hieronder
te vinden. In tegenstelling tot het CBR en de
ziekenfondsen zijn deze bedrijven primair op de
markt werkzaam en pas daarna bestuursorgaan.
De particuliere ziektekostenverzekeraars zijn
een ander voorbeeld: deze zijn zbo voor zover
zij de AWBZ uitvoeren. Toen in de jaren tachtig
de eerste privatiseringsgolf over ons land sloeg,
richtte het rijk zélf een aantal private zbo's op.
Zo ontstond de Waarborg Platina, Goud en
Zilver NV in 1986 uit een 'geprivatiseerde' bui
tendienst.
Ook de keuring van sieraden valt onder een zbo!
'Zouden gasopstekers ook werk
zaam zijn geweest binnen een zbo?'
archievenblad
april 2000
april 2000
archievenblad
