Met name de mogelijkheid tot
het opleggen van een dwangsom
zou in de archiefpraktijk de
betekenis kunnen krijgen, die
het vervallen instrument van
dwangdepot nooit heeft gekregen
8
9
titel subsidies in de Awb bevat bepalingen inzake het sub
sidieplafond, de subsidieverlening, de verplichtingen van de
subsidie-ontvanger, de subsidievaststelling, intrekking en
wijziging van de subsidie, betaling en terugvordering en per
boekjaar verstrekte subsidies aan rechtspersonen. De bedoe
ling van de Awb-wetgever is, dat subsidies in de toekomst
zoveel mogelijk op een wettelijke voorschrift berusten. Voor
de archiefpraktijk is de relevantie hiervan verder gering.
Beleidsregels
Deze aanvulling van de Awb heeft niet geleid tot wijziging
van de archiefregelgeving. Toch is er relevantie voor de
archiefpraktijk. Beleidsregels kunnen bijvoorbeeld een rol
spelen in de wijze waarop archiefrechtelijk toezicht wordt
uitgeoefend. Allerlei normen, die op dit moment worden
gehanteerd ten aanzien van goede en geordende staat en van
archiefruimten en archiefbewaarplaatsen zijn immers (nog)
niet rechtstreeks gestoeld op wettelijke voorschriften. De
Awb definieert beleidsregels als: een bij besluit vastgestelde
algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift,
omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de
uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegd
heidvan een bestuursorgaan (Awb art. 3:1, vierde lid). Be
leidsregels moeten dus schriftelijk in een besluit zijn neer
gelegd. De beleidsregels, die in de archiefpraktijk worden
gehanteerd kunnen worden gekarakteriseerd als wetsinter-
preterend regels, die nader concretiseren, wat door de
wetgever oningevuld is gelaten of vaag omschreven is. Het
toezicht op de naleving van bepaalde regels door de algeme
ne rijksarchivaris, de provinciale archiefinspecteur en de
archivarissen van gemeenten en waterschappen leidt niet tot
besluiten als bedoeld in de Awb maar tot rapportage. In het
geval, dat op grond van de rapportage door een bestuurs
orgaan een besluit wordt genomen, bijvoorbeeld tot be
stuursdwang, is het wenselijk dat het bestuursorgaan ook de
beleidsregel heeft vastgesteld. Artikel 4:82 Awb bepaalt in
dat verband dat een vaste gedragslijn alleen ter motivering
van een besluit kan worden gebruikt wanneer deze is
neergelegd in een beleidsregel. Indien er bijvoorbeeld een
vaste gedragsregels is met betrekking tot ontheffing van
openbaarheidsbeperkingen, dan dient het bestuursorgaan dit
door middel van een besluit in een beleidsregel vast te
leggen, om op grond daarvan een aanvraag om ontheffing te
kunnen afwijzen. Na belangenafweging kan weer wel van
beleidsregels worden afgeweken. Overigens is er geen
algemene verplichting om vaste gedragslijnen in beleidsre
gels vast te leggen.
Toezicht op naleving
De bepalingen ten aanzien van toezicht in hoofdstuk V Awb
('Handhaving') kennen rechtstreeks aan de toezichthouders -
ook de archiefrechtelijke - bepaalde bevoegdheden toe,
waarbij overigens bij wet - en dus ook door de Archiefwet
1995 - beperkingen of uitbreidingen kunnen worden
aangebracht. Tot de bevoegdheden, die de Awb aan de
toezichthouder toekent, behoren:
het vorderen van inlichtingen
het vorderen van inzage in zakelijke gegevens en beschei
den, inclusief het maken van kopieën
het betreden van plaatsen, inclusief het zich doen verge
zellen van aangewezen personen
het onderzoeken van zaken en het openen van verpak
kingen
het doen stilhouden en onderzoeken van vervoermid
delen en hun lading
het vorderen van medewerking
De bevoegdheid tot het doen stilhouden en onderzoeken van
vervoermiddelen en hun lading wordt door de archiefwet-
gever niet toegekend. De toezichthouder dient een legitima
tiebewijs bij zich te dragen volgens een model door de
minister van Justitie, afgegeven door het bestuursorgaan
onder wiens verantwoordelijkheid hij werkzaam is. De
bepaling inzake het model treedt echter pas in werking op 1
januari 2001. De toezichthouder mag van zijn bevoegdheden
slechts gebruik maken voor zover dit redelijkerwijs voor de
vervulling van zijn taak nodig is (art. 5:13 Awb). Indien hij
dit binnen die grenzen doet, is een ieder verplicht binnen
redelijke termijn medewerking te verlenen. Medewerking
mag echter geweigerd worden door degenen die uit hoofde
van ambt, beroep of wettelijk voorschrift verplicht zijn tot
geheimhouding (art. 5:20, tweede lid, Awb).
Het in hoofdstuk V Awb geregelde toezicht heeft geen
betrekking op intern-bestuurlijke toezichtsverhoudingen2.
Het lijkt daarom niet te corresponderen met het tot nu toe
in de Archiefwet 1995 gebruikte 'toezicht op het beheer',
met uitzondering van het toezicht dat de algemene rijks
archivaris uitoefent, behalve dat op het eigen ministerie. Het
lijkt overigens wel te corresponderen met 'toezicht op de
zorg'. De Archiefwetgever is blijkbaar een andere mening
toegedaan: de terminologie 'toezicht op het beheer' wordt in
alle gevallen vervangen door 'toezicht op de naleving' (van
het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift) en
'toezicht op de zorg' niet. De inhoud van het toezicht blijft
echter ongewijzigd.
Bestuursdwang en dwangsom
De derde tranche Awb kent afdelingen betreffende bestuurs
dwang en dwangsom. Het dwangdepot, zoals dit tot nu toe
in de Archiefwet 1995 was geregeld, is vervangen door de
bevoegdheid tot het uitoefenen van bestuursdwang. Be
stuursdwang is gericht op het optreden tegen hetgeen in strijd
met bij of krachtens wettelijke verplichtingen is of wordt gedaan,
gehouden of nagelaten. De inhoud van bestuursdwang kan zijn
het verzegelen van gebouwen en terreinen en hetgeen zich
daarin of daarop bevindt, het meevoeren en opslaan van
daarvoor vatbare zaken, en in bepaalde gevallen het verko
pen, het om niet aan een derde in eigendom overdragen of
laten vernietigen. De kosten van bestuursdwang kunnen op
de overtreder verhaald worden. Het bestuursorgaan, dat
bevoegd is bestuursdwang uit te oefenen, kan ook een
dwangsom opleggen. Het bedrag van de dwangsom dient in
redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het
geschonden belang. Met name de mogelijkheid tot het
opleggen van een dwangsom zou in de archiefpraktijk de
betekenis kunnen krijgen, die het vervallen instrument van
dwangdepot nooit heeft gekregen. Wel dient bedacht te
worden, dat bestuursdwang niet is bedoeld als punitieve
sanctie, maar rechtstreeks moet dienen om de gewenste
situatie te bereiken.
Mandaat en delegatie
De regeling van mandaat en delegatie in de Awb leidt niet
tot wijziging van de Archiefwet 1995. In het Archievenblad
nr. 1 van 1997, p. 8-11, zijn de consequenties van de derde
tranche op dit terrein behandeld.
Toezicht op bestuursorganen
Titel 10.2 van de Awb handelt over toezicht op bestuursor
ganen en dan met name over de goedkeuring, de vernieti
ging en de schorsing van besluiten. Introductie van deze titel
in de Awb heeft niet geleid tot wijziging in de Archiefwet
1995 van de terminologie 'toezicht op de zorg', zoals dit
volgens de regels van de Archiefwet 1995 door gedeputeerde
staten wordt uitgeoefend op de zorgdragers van gemeente,
waterschap, gemeenschappelijke regeling en regiopolitie.
Deze vorm van toezicht behoort niet tot het in titel 10.2
Awb bedoelde toezicht. Er is namelijk geen sprake van
toezicht in relatie tot besluiten, maar van toezicht op feitelijk
handelen (invulling van de zorgverplichting). In feite zou
deze vorm van toezicht conform de Awb als toezicht op de
naleving moeten worden gekwalificeerd en de provinciaal
archiefinspecteur als toezichthouder3. De Archiefwetgever
heeft echter anders besloten: de terminologie toezicht op de
zorg is gehandhaafd.
Wanneer gedeputeerde staten echter een besluit tot aanwijzing van
een archiefbewaarplaats goedkeuren, vernietigen of schorsen, dan is
er wel sprake van toezicht als bedoeld in titel 10.2 Awb.
Meeliftertjes
In de aanpassingswetgeving is van de gelegenheid gebruik
gemaakt enkele kleinere verbeteringen in de Archiefwet
1995 aan te brengen, die in wezen geen inhoudelijke relatie
hebben met de inwerkingtreding van de derde tranche Awb.
In art. 41, lid 1, sub b, is het woordje 'enig' toegevoegd (de
persoon met enig openbaar gezag bekleed). In art. 25b,
tweede lid) - het oude artikel 18, tweede lid, Archiefbesluit
1995 - is het woordje 'telkens' ingevoegd. En in artikel 25b,
derde lid - het oude artikel 19 Archiefbesluit 1995 - is 'in
ieder geval' ingevoegd (hij brengt in ieder geval jaarlijks voor
1 juli aan Onze minister schriftelijk verslag uit). Deze
toevoeging geeft de algemene rijksarchivaris de mogelijkheid
meer dan éénmaal per jaar omtrent het toezicht aan de
minister te rapporteren. Aan artikel 33, tweede lid, en
artikel 38, tweede lid, betreffende de goedkeuring van
archiefbewaarplaatsen, is toegevoegd dat goedkeuring kan
worden onthouden wegens strijd met het recht of het
algemeen belang en dat het niet tijdig bekendmaken van een
besluit omtrent goedkeuring of een besluit tot verdaging van
de beslissing omtrent goedkeuring niet tot gevolg heeft dat
een besluit omtrent goedkeuring geacht wordt te zijn
genomen. Deze toevoeging heeft tot doel te voorkomen dat
het besluit tot goedkeuring geacht wordt te zijn genomen op
grond van het enkele tijdsverloop, zonder dat het besluit
daartoe daadwerkelijk genomen is: de zogenaamde
fictieve goedkeuring.
Met dank voor zijn commentaar aan de heer R. Nijhof, juridisch beleidsmedewerker van de provincie Gelderland, dienst Ruimte, Economie
en Welzijn, afdeling Welzijn, Zorg en Cultuur.
2. Van Buuren en Polak, Algemene wet bestuursrecht, tekst en commentaar, Deventer 1997, p. 174.
3. Zie TK 1996-1997, 25 280, nr. 3, p. 31: in de bijzondere wet dient de toezichthouder conform model 28 te worden aangewezen met de
bewoording: met de toezicht op de naleving van... zijn belast...
102/2 MAART 1998
