L
RU,.
Informatiewet
Bedrijfsprocessen
Rechtszekerheid voor de burger
Communicatie tussen overheid en burger
10
Verantwoordingsplicht
Cultuur-historisch erfgoed
Perspectief
11
voldoende niveau van 'goede en geordende staat'. Er zijn ontegen
zeggelijk ook verbeteringen in de documentaire informatievoorzie
ning tot stand gekomen. Maar deze zijn slechts zeer marginaal een
gevolg van het toezicht, en in veel grotere mate van verbeterde op
leidingen, automatisering en schaalvergroting.
De vooruitzichten voor effectiviteit van de Archiefwet 1995 zijn niet
wezenlijk beter. Toch functioneert het archiefwezen en de documen
taire informatieverzorging hier te lande op redelijk hoog niveau. Als
indicatie daarvoor moge een vergelijking met sommige andere EU-
staten gelden. Ook bewijst een dergelijke vergelijking, dat de aan
wezigheid van een archiefrechtelijk instrumentarium niet als vanzelf
tot een aanvaardbaar niveau in archiefzorg leidt. In Nederland is er
blijkbaar sprake van een kritische mix van verschillende ingrediënten,
die tot het huidige resultaat heeft geleid, waarbij de rol van de ar
chiefwet niet moet worden overschat. Een voorlopige conclusie moge
dan ook zijn, dat de belangen die de archiefwet beoogt te bescher
men waarschijnlijk even effectief door middel van een ander wette
lijk regime kunnen worden beschermd. Zo'n ander wettelijk regime
- een informatiewet - biedt de mogelijkheid deze belangen in samen
hang te brengen met andere relevante belangen.
Om te kunnen bepalen om welke belangen het daarbij gaat en wat
de waarde is van het in onderlinge samenhang brengen daarvan,
moeten de verschillende functies van overheidsinformatie in kaart
gebracht worden.
De primaire functie van overheidsinformatie is die van structure-
rings- en vastleggingsinstrument voor bepaalde processen/taken.
Indirect speelt de archiefwet een rol op dit gebied, door de eis van
goede, geordende en toegankelijke staat. Als op de realisering van
deze eisen al toezicht wordt gehouden (zie hiervoor), dan gebeurt dit
vanuit een sterk historisch gerichte optiek. De archiefrechtelijke toe
zichthouders zijn dan ook over het algemeen geen deskundigen op
het gebied van analyse van bedrijfsprocessen bij de overheid. Scherp
gesteld kan vanuit de culturele en historisch optiek de goede, geor
dende en toegankelijke staat gewaarborgd zijn, terwijl er tegelijker
tijd vanuit de optiek van efficiënte inrichting van een bedrijfsproces
sprake kan zijn van absolute onvolkomenheden. Instrumenten voor
sturing van de bedrijfsprocessen op bestuurlijk niveau zijn zeer ver
snipperd aanwezig. De minister van Binnenlandse Zaken is op grond
van het Besluit Informatievoorziening rijksdienst 1990 (Besluit IVR
1990) coördinerend minister op het gebied van de informatievoor
ziening bij het Rijk en daarbij ook op het gebied van de documen
taire informatievoorziening. De collega-ministers kunnen door hem
alleen met 'goede woorden' beïnvloed worden, want het Besluit IVR
1990 kent alleen sturingsmogelijkheden op basis van vrijwilligheid.
Bovendien hebben deze andere ministers ook nog eens coördineren
de taken op specifieke informatiegebieden. Zo is de minister van
VROM tevens coördinerend minister voor de vastgoedinformatievoor
ziening. De andere overheden zijn autonoom in de inrichting van hun
informatievoorziening. Daarnaast blinken specifieke wetten, die be
palingen bevatten op het gebied van de informatievoorziening, niet
uit door onderlinge afstemming.
De informatie-autonomie van de verschillende overheden hangt
nauw samen met de inrichting van ons staatsbestel. Het is niet goed
mogelijk aan het een te tornen en het ander ongemoeid te laten. De
wijze, waarop de informationele kant van bedrijfsprocessen wordt
vormgegeven heeft echter implicaties voor de andere functies van
overheidsinformatie. Het belang van deze functies gaat uit boven de
autonomie van de verschillende overheden. In een wet in formele zin
dienen daarom bepaalde essentialia ten aanzien van de proceskant
van overheidsinformatie te worden vastgelegd. De archiefwet is in
verband met de voornamelijk culturele en historische oriëntatie
daarvoor niet het geschiktste instrument. Een integrale informatie
wet is dit wel.
Overheidsinformatie functioneert ook als bron van rechtszekerheid en
rechtsbescherming voor de burger. Deze heeft in veel gevallen
overheidsinformatie nodig om zijn rechtspositie te kunnen aantonen.
Er zijn daarvoor verschillende wettelijke instrumenten: De Algemene
wet bestuursrecht (Awb) legt de overheid verplichtingen op ten aan
zien van de wijze waarop besluiten worden voorbereid, genomen,
bekend gemaakt en de wijze waarop daartegen bezwaar kan worden
gemaakt en beroep kan worden ingesteld. En de Wet openbaarheid
van bestuur (Wob) verplicht de overheid tot openbaarheid, zowel uit
eigen beweging als op verzoek. De opeenhoping van met name per
soonsgegevens bij de overheid bergt gevaren in zich, waartegen de in
aantal groeiende privacy-wetten de burger rechtsbescherming bie
den. De afstemming tussen de Wob en de privacy-wetten heeft in
verschillend opzichten het karakter van een vergiet. Op dit moment
is het aan de rechter om de grenzen tussen deze verschillende ge
bieden af te bakenen. Maar ook tussen de archiefwet en sommige
privacy-wetten is er geen absolute waterscheiding. Zo is de verhou
ding tus-sen de Archiefwet 1995 en de Wet op de geneeskundige
behandelingsovereenkomst (Wgbo) allerminst scherp afgebakend. Er
is behoefte aan een wettelijke regime - de eerder genoemde informa
tiewet -, dat openbaarheid en privacybescherming integraal behan
delt als keerzijden van dezelfde medaille: de informationele rechts
betrekkingen tussen overheid en burger.
Behalve dat openbaarheid van overheidsinformatie een functie heeft
in de rechtspositie van de burger, heeft die openbaarheid ook een
functie in de meer algemene communicatie tussen overheid en bur
ger. De informatietechnologie heeft daarin een stimulerende rol. Een
recent voorbeeld hiervan is de totstandkoming van de informatie
beleidsnota BIOS-III van het ministerie van Binnenlandse Zaken
waarbij de burger on-line actief kon deelnemen aan het beleids-pro-
ces. Dit soort interactieve beleidsprocessen zullen meer gaan plaats
vinden. Ook zullen kamerstukken, wetten, besluiten van de rijk
soverheid on-line raadpleegbaar zijn. Voorzienbaar is, dat dit ook zal
gebeuren met alle andere informatie die zich leent voor integrale
openbaarmaking. Lagere overheden volgen hetzelfde spoor. A priori
zal moeten worden bepaald, welke informatie integraal openbaar
kan zijn. Er zullen nieuwe functies bijkomen voor het screenen van
de informatie. Dit zal een continue proces worden. Tegen de tijd,
dat informatie voor overbrenging naar een archiefbewaarplaats in
aanmerking komt, zal de openbaarheid ingevolge de Wob de facto
gelijk zijn aan de openbaarheid ingevolge de archiefwet. Vergroting
van openbaarheid als gevolg van overbrenging zal dan nauwelijks
meer het geval zijn. Een overheid, die werkelijk transparant wil zijn,
zal een dergelijke screening als continu proces moeten vormgeven.
Er is verder onder meer behoefte aan een bepaling inzake kosteloze
raadpleging van de digitaal aangeboden informatie. Een dergelijke
bepaling zal vanwege het noodzakelijke principiële en uniforme ka
rakter ervan bij voorkeur in een wet in formele zin - en ook hiervoor
leent zich de informatiewet - moeten worden neergelegd. Uiteraard
heeft een dergelijke bepaling rechtstreekse werking dan wel reflex-
werking voor digitale terbeschikkingstelling door archiefdiensten.
Een volgende functie van overheidsinformatie is het kunnen afleggen
van verantwoording door de overheid. Deze verantwoordingsplicht is
gedeeltelijk gelijk aan die in de private sector voor zover het de pro
cesverantwoording betreft (fiscale regels, regels van milieurecht etc.).
In verband daarmee zijn er bewaartermijnen opgenomen in diverse
wetten, welke bewaartermijnen verwerkt horen te zijn in de vernie-
tigingslijsten/selectielijsten ingevolge de archiefwet. Specifiek voor
de overheid is, dat ze ook een gezagsverantwoording heeft. Dit is
een potentieel zeer langlopende functie van overheidsinformatie. Het
archiefrechtelijk regime speelt ook hierin een belangrijke rol. De
selectie van archiefbescheiden gebeurt echter vanuit de culturele en
historische optiek en niet vanuit de optiek van de overheid, die ver
antwoording moet kunnen afleggen. Ook deze functie is daarom be
ter op zijn plaats in een informatiewet, die de verschillende functies
in evenwichtige samenhang kan brengen.
Tenslotte functioneert overheidsinformatie als cultureel en historisch
erfgoed en als instrument tot cultuurparticipatie. Dit is het vrijwel
exclusieve terrein van de archiefwet. De Archiefwet 1995 is, net als
haar voorgangers, een cultuurwet. Dit blijkt alleen al uit het feit,
dat de verantwoordelijk minister de K/C van K/Cultuur in zijn
portefeuille heeft (OK&W, CRM, WVC, OC&W). De historisch
georiënteerde archiefwereld heeft de verschillende archiefwetten
geëntameerd en deels ook opgesteld. Dit heeft geleid tot een domi
nantie van de culturele en historische functie van overheidsinfor
matie (in deze wet beperkt tot archiefbescheiden), alhoewel deze
functie naast andere functies van overheidsinformatie volgtijdelijk de
laatste plaats inneemt.
Vanuit het cultureel en historische belang van de overheidsinforma
tie worden de overige functies indirect meebepaald: archiefbeschei
den moeten in goede, geordende en toegankelijke staat worden ge
bracht en bewaard en dit komt indirect ten goede aan het bedrijfs
proces, aan de rechtszekerheid van de burger, en het kunnen afleg
gen van verantwoording door de overheid. Zoals aangegeven, is dit
niet voldoende. Als, zoals hiervoor geschetst, alle functies van over
heidsinformatie worden gewaarborgd in een informatiewet, is er
geen reden om voor de culturele en historische functie een aparte
wet in stand te houden: ook deze functie kan in de informatiewet
worden opgenomen.
De roep om een informatiewet is niet nieuw. Het toenmalige kamer
lid Kohnstamm, en met hem anderen hebben er-in het verleden al
eens een lans voor gebroken. Zij zagen in een dergelijke wet met
name een mogelijkheid om sturing te geven aan het informatiebeleid
en de informatieverhoudingen tussen de overheidslagen te regelen.
De toenmalige regering had daaraan niet zo'n behoefte, maar wel
licht denkt deze regering er anders over. Inmiddels zijn enkele infor
matiebepalingen opgenomen in organieke wetten en in bestuurs-
accoorden tussen het Rijk en lagere overheden.
Naast deze meer bestuurlijke aspecten van overheidsinformatie,
zouden ook de hiervoor genoemde inhoudelijke aspecten in een der
gelijke informatiewet op zijn plaats zijn. De informatiewet dient de
weerspiegeling te zijn van een fundamentele en integrale visie op de
rol van overheidsinformatie, zowel in het functioneren van het
openbaar bestuur als in het leven van de burger. De verschillende
functies van overheidsinformatie zijn absoluut gelijkwaardig. Zij
kunnen het beste in onderlinge samenhang gewaarborgd worden.
De staatssecretaris Kohnstamm is in de positie uitvoering te geven
aan de ideeën van het kamerlid Kohnstamm. Hij zou bijvoorbeeld
kunnen beginnen met het verstrekken van een studieopdracht naar
de totstandkoming van een dergelijke wet.
Het Instituut voor Nederlandse Geschiedenis is uitgever van bronnenpublikaties en hulpmiddel bij geschiedkundig onderzoek.
Instituut voor
Nederlandse
Geschiedenis
Verkrijgbaar bij de boekhandel:
Officiële bescheiden betreffende de Nederlands-Indonesische betrekkingen
1945-1950,
deel XX, 16 september 1949 - 31 december 1949,
uitgegeven door P.J. Drooglever en M.j.B. Schouten
ISBN 90 5216 073 2, xxxi 929 blz., gebonden, prijs fl. 90,00
De briefwisseling van J.R. Thorbecke, deel V 1845-1853,
uitgegeven door C.J. Hooykaas en F.J.P. Santegoets
ISBN 90 5216 069 4, xx 628 blz. gebonden, geillustreerd, prijs fl. 90,00
Unlocking government archives of the early modern period.
Papers presented at the workshop held at the Institute of Netherlands History, The Hague,
17-18 november 1994, edited by Augustus J. Veenendaal Jr. and Johanna Roelevink
ISBN 90 5216 079 1, 142 blz., ingenaaid, prijs fl. 35,00
Broncommentaren 2
Boedelinventarissen, door Th.F. Wijsenbeek-OlthuisGemeentelijke bevolkingsregisters 1850-
1920, door A. Knotter en A.C. Meijer (red.).
ISBN 90 5216 075 9, 120 blz, geïllustreerd, prijs fl. 30,00
Alle boeken van het ING zijn te bestellen via de boekhandel of rechtstreeks bij de uitgever: Instituut voor Nederlandse Geschiedenis
Postbus 90755 "Prins Willem-Alexanderhof 5 "2509 LT Den Haag tel. 070-3814771 fax 070-3854098 e mail rgp@inghist.nl
Databestanden, voorpublikaties en fondscatalogus zijn raadpleegbaar op Internet: url: http://www.konbib.nl/ing.
Nulnummer augustus 1996
