Deze trend is typerend voor wat dit decennium aan
veranderingen in de bestuurlijke organisatie te zien
geeft. Het lijkt erop dat regiovorming is gebaseerd op
de overweging dat veel gemeenten voor specifieke ta
ken te weinig draagvlak bieden en dat gemeentelijke
schaalvergroting voortdurend op weerstand stuit.
Daarom wil het Rijk meesturen.
Met deze ontwikkeling verschuift het bestuurlijk
zwaartepunt van het lokale niveau naar het midden
niveau. Via de omweg van de regiovorming gaan ge
meentelijke taken via de opgeschaalde intergemeen
telijke samenwerkingsverbanden naar de provincie-
nieuwe-stijl. In feite leidt deze herschikking van
taken tot provincialisering van gemeentelijke taken.
Bovenstaande ontwikkeling is met uitzondering van
de aanwijzing en het traject voor de zeven BON-ge-
bieden nog niet in wetgeving vastgelegd. Er is sprake
van een vooral op departementaal niveau ontwikkel
de denkrichting, waarbij het regionaal bestuur de
ruggegraatvan het binnenlands bestuur vormt. Deze
visie beperkt zich echter niet alleen tot de ambtelijke
wereld, maar heeft ook ingang gevonden in de poli
tiek. Als deze visie leidt tot een nieuwe blauwdruk
voor de organisatie van ons binnenlands bestuur dan
baart mij dit grote zorgen, want:
a het verzwakt het lokaal bestuur
b het middenbestuur valt uiteen in te kleine regio's
e de centralistische sturing vanuit het Rijk verhe
vigt.
4
Kernpunten voor een duurzaam
kader voor het binnenlands bestuur
4.1 Kernpunten
Ik wil daarom nu een aantal kernpunten bespreken
die m.i. wezenlijk zijn voor het scheppen van een
duurzaam kader voor de inrichting van het binnen
lands bestuur.
a Uitgangspunt: drie bestuurslagen In Ne
derland is het openbaar bestuur in handen van drie
bestuurslagen: Rijk, provincie en gemeenten. Dit is
een grondwettelijk uitgangspunt, waar ook in de re
cente discussies met betrekking tot de bestuurlijke
reorganisatie niet aan is getornd. Ik onderschrijf dit
uitgangspunt volledig. Ik ben van mening dat deze
drie bestuurslagen samen voldoende potenties bezit
ten om de maatschappelijke vraagstukken die op het
openbaar bestuur afkomen op te lossen. Noch be
stuur, noch de burger is er bij gebaat dat de bestuurs-
verdichting zich verder voortzet.
Bijzondere voorzieningen, waartoe de Kaderwet de
grondslag biedt, moeten uiteindelijk leiden tot op
lossingen die passen binnen het grondwettelijk be
stel. Het proces van onderop, zoals geschetst in de
eerste BON-nota's, zou zijn doel ver voorbij schieten
als daarin de opmaat zou worden gezien voor het
eindbeeld van mini-provincies voor het hele land.
De derde BON-nota wekt echter de suggestie dat
naar die einduitkomst wordt toegewerkt.
Voorwaarde voor een slagvaardig, doelmatig en
effectief openbaar bestuur acht ik drie bestuursla
gen die gelijkwaardig aan elkaar opereren en relatief
autonoom zijn. Zij dienen elkaar aan te vullen door
complementair te werken aan de oplossing van
maatschappelijke vraagstukken. Dit principe wordt
ook wel aangeduid als het organisch bestuursmodel
(i.t.t. het hiërarchisch bestuursmodel).
Het voorgaande impliceert een heroverweging van
verantwoordelijkheden, taken en middelen per over
heidsniveau waarbij de democratische legitimatie
van het bestuur en de effectiviteit en doelmatigheid
daarvan, voorop dienen te staan. Dit zal op afzien
bare termijn moeten leiden tot aanpassing van de
schaal van gemeenten en, mede als gevolg daarvan,
ook van aanpassing van de provincies.
b Minder overheid en regelgeving In een
betrekkelijk klein land als Nederland is er sprake
van een overmaat aan overheid. Deze stelling is niet
nieuw en ondervindt ook nauwelijks tegenspraak.
Pogingen om te komen tot afslanking van de depar
tementen, tot wezenlijke decentralisatie en deregu
lering hebben echter tot nu toe niet tot opzienba
rende resultaten geleid. Op decentraal niveau is een
diffuse situatie ontstaan door een sterke detailbe
moeienis van de rijksoverheid, een onheldere taak
verdeling en een noodverband van hulpstructuren
op grond van de wgr, bij het uitblijven van een we
zenlijke gemeentelijke schaalvergroting.
[190]
Provincies en gemeenten worden geconfronteerd
met excessieve regelgeving van de departementen,
waarin te weinig rekening wordt gehouden met de
praktische uitvoerbaarheid, de mogelijkheden tot
handhaving en het kostenaspect.
De complementariteit tussen de overheidslagen is
doorgeschoten, in deze zin dat wat onderling aanvul
lend zou moeten zijn is uitgegroeid tot een conflicte
rende interactie. Dat is slecht voor de kwaliteit en de
doorzichtigheid van het bestuur en de herkenbaar
heid van het bestuur voor de burger.
c Doorzichtige en effectieve organisatie
Tot de wezenskenmerken van het openbaar bestuur
behoort dat het doorzichtig en controleerbaar is.
Niet alleen voor de 'ingewijden' als de gekozen ver
tegenwoordigers, maar vooral ook voor de burgers.
Zeker in een tijd, zoals nu, waarin de interesse van
de burger in de overheid tanende is, zal er alles aan
moeten worden gedaan om de overheid en haar
'produkten' helder voor het voetlicht te brengen.
Situaties waarin het zwaartepunt zich geleidelijk
aan verlegt naar hulpstructuren die buiten de actie
radius en de waarneming van de kiezer vallen, wer
ken bijvoorbeeld vervreemding en desinteresse in de
hand.
Taken en bevoegdheden daar waar ze thuishoren Uit
gangspunt bij de herverdeling van taken en be
voegdheden is een versterking van de democrati
sche legitimatie van het bestuur. Niet alleen formeel
maar ook daadwerkelijk naar de burgers toe. Er
moet een doorzichtige, effectieve en ook goedkope
re overheid ontstaan met minder regelgeving. Een
overheid waar de burger weer in gelooft, die herken
baar en aanspreekbaar is.
Om dit streefbeeld te verwezenlijken moet een vi
sie op de missie en de kracht van de huidige bestuurs
lagen worden ontwikkeld. Voorop staat hierbij het
principe van de gedecentraliseerde eenheidsstaat: ta
ken en bevoegdheden dienen zo dicht mogelijk bij
de burgers, d.w.z. door de gemeenten, te worden uit
geoefend. Alleen als dit uit doelmatigheidsoverwe
gingen niet mogelijk is komt een hoger schaalniveau
inbeeld.
4.2 De gemeenten
De gemeenten vormen ook in de toekomst de uit
voerende laag in het binnenlands bestuur met een
sterk integraal karakter. Zij zijn primair verantwoor
delijk voor alle taken en bevoegdheden die betrek
king hebben op het lokale niveau. Zij zorgen voor
afweging en vertaling van beleid naar concrete lokale
omstandigheden. Dit vergt krachtige gemeenten
met een omvang die het mogelijk maakt dat deze ta
ken door de gemeenten zelfstandig kunnen worden
uitgevoerd. Dit impliceert dat de gemeenten ambte
lijk en bestuurlijk goed moeten zijn toegerust, afge
stemd op de specifieke problemen van hun gebied.
Daar waar overheidstaken de schaal van afzonderlij
ke gemeenten te boven gaan zou naar schaalvergro
ting van gemeenten moeten worden gestreefd. Uit
een oogpunt van vergroting van de democratische le
gitimatie en decentralisatie is hiervan naar mijn me
ning dan ook het meeste heil te verwachten, wgr-
constructies en verlengd lokaal bestuur zie ik slechts
als hulpstructuren in het groeiproces en niet als
structurele oplossing. Ook de sluipende centralisatie
en een uitholling van het lokaal bestuur, zoals door
de Kaderwet wordt mogelijk gemaakt, wijs ik af. Ik
ga hier wat dieper op in.
Ons land kent een groot aantal gemeenten (636), on
derling sterk variërend in grootte, zowel naar opper
vlakte als naar het aantal inwoners.
Wat alle gemeenten gemeenschappelijk hebben is
dat zij aan de basis van de samenleving functioneren,
op een korte afstand van de burger. Het is onomstre
den dat de gemeente het primaire aanspreekpunt
voor de burger moet zijn die op democratisch gelegi
timeerde wijze zorgdraagt voor een breed scala aan
overheidsvoorzieningen en daarbij meer moet zijn
dan een mechanisch uitvoeringskantoor van andere
overheidslagen.
Wens en werkelijkheid lopen hier niet parallel. Als
gevolg van de gebondenheid van het lokale bestuur
aan zowel de vele regels en voorschriften als aan een
veelheid van hulpstructuren kan de gemeente zich
niet in voldoende mate profileren, noch adequaat in
spelen op de lokale behoeften en omstandigheden.
De gemeente zal daarom moeten worden toege
rust met een volwaardig takenpakket dat met een
grote mate van vrijheid en zelfstandigheid kan wor-
[191]
