rijke wijzigingen ondergaan. Deze veranderingen
hebben meestal te maken met zich wijzigende in
zichten over de rol van de overheid in de samen
leving. De gehele periode overziende, ontstaat het
beeld van een overheid die zich steeds actiever op
stelt. Vanaf ongeveer 1850 heeft bijvoorbeeld de ge
meente zich van een nachtwakersgemeente ontwik
keld tot de welzijnsgemeente van de jaren zestig en
zeventig, en werd daardoor als het ware de Vertaling'
op lokaal niveau van wat op nationaal niveau de ver
zorgingsstaat is gaan heten. In de jaren tachtig en ne
gentig is vooral in financieel opzicht de omvang van
de verzorgingsstaat ter discussie komen te staan en
daarmee de positie van de gemeenten èn provincies
die net als de rijksoverheid worden geconfronteerd
met teruglopende budgetten en aanpassing van ta
ken.
Gelijktijdig met de gewijzigde opvatting over het ta
kenpakket van de overheid is ook de bestuursfiloso-
fie van de overheid veranderd. Aanvankelijk was er
sprake van een sterk-juridisch-staatkundige benade
ring; er werd veel aan de lokale en provinciale over
heid overgelaten. Daarop volgde de periode van een
sterk toenemende beleidsvervlechting tussen de ver
schillende overheidslagen. Verschillende overheden
waren actief op dezelfde terreinen, met alle coördi
natieproblemen van dien. Mede daardoor groeide
het besef dat de pretenties die de overheid in zijn al
gemeenheid koesterde, vooral vanwege de daarmee
gepaard gaande overbelasting en tekorten van het
Rijk, moesten worden bijgesteld. Discussies over
overheidstaken werden sinds 1980 dan ook voor een
belangrijk deel bepaald door financiële kaders.
De nieuwste visie van het Rijk op de verhouding
tussen bestuurslagen wordt niet alleen meer gedo
mineerd door de noodzaak om te komen tot een so
bere (lees: minder kostbare) overheid. De bestuurs-
filosofie is de laatste jaren gebaseerd op nieuwe
managementinzichten zoals het streven naar kern
taken, decentralisatie, budgettering en sturen op af
stand.3
Samengevat: de bestuursfilosofie van de overheid
heeft zich vanuit een staatkundige benadering via
een financiële invalshoek ontwikkeld tot een meer
door organisatieprincipes ingegeven visie.
De aanpassing van de verzorgingsstaat en de gewij
zigde bestuursfilosofie leiden, zoals gezegd, tot een
verandering in de positie die lagere overheden inne
men. Deze veranderingen manifesteren zich onder
meer in de vorming van (functionele) regio's, het
decentraliseren van taken en bevoegdheden en het
ontstaan van een behoefte aan differentiatie. Daar
naast is ook de Europese eenwording van invloed op
de toekomst van het openbaar bestuur.4
3
Recente ontwikkelingen
m.b.t. regiovorming
Het probleem van het 'regionale gat'5 is de afgelopen
decennia aanleiding geweest om de structuur van het
binnenlands bestuur aan te passen.
De jongste geschiedenis over de vernieuwing van
de bestuurlijke organisatie begon in 1947 toen de
Commissie-Koelma een rapport uitbracht over de
agglomeratieproblematiek. De commissie bepleitte
het instellen van districten als een vierde bestuurs
laag6, maar dat stuitte op grote bezwaren. Er werd
een andere oplossing gezocht die meer in de sfeer van
samenwerking tussen gemeenten lag. De mogelijk
heden daartoe waren te vinden in een aantal bepalin
gen over samenwerking van de toen vigerende Ge
meentewet. In de plaats van die bepalingen kwam er
-in 1950 - een wet, de Wet Gemeenschappelijke Re
gelingen (wgr), die de samenwerking tussen ge
meenten regelt. De gedachte was dat intergemeente
lijke samenwerking in combinatie met schaalvergro
ting van gemeenten de gesignaleerde problemen kan
verhelpen.
De daaropvolgende jaren werd de wgr ruimhartig
toegepast. Gemeenten namen zelf het initiatief om
gewesten in te stellen, wat leidde tot de oprichting -
bij bijzondere wet - van het Openbaar Lichaam
Rijnmond in 1964 en de Agglomeratie Eindhoven
in 1978. Maar daarmee was de discussie over de be
stuurlijke organisatie niet ten einde. Integendeel,
want in 1969 verscheen de Nota Bestuurlijke Orga
nisatie^ Deze nota werd in 1971 uitgewerkt tot een
wetsontwerp voor de vorming van gewesten.8 Er
werden 44 bestuursrayons aangegeven die geschikt
zouden zijn voor de instelling van (stads)gewesten
[188]
of streekgemeenten. Een storm van kritiek brak los,
omdat de wet veel te veel overhoop zou halen.
De vrees overheerste dat het middel erger was dan
de kwaal.
Maar het denken over het functioneren van het bin
nenlandse bestuur ging uiteraard door. Verschillen
van inzicht ontstonden over de vraag in welke mate
de bestuurlijke organisatie moest worden veranderd
en in welke richting. Zo verscheen in 1975 het ont
werp van de Wet Reorganisatie Binnenlands Be
stuur.9 Hierin werd de oplossing niet meer gezocht
in schaalvergroting van het lokaal bestuur, maar in
schaalverkleining van de provincies zodat er 26 zoge
heten 'doe-provincies' ontstonden. De discussie laai
de hoog op, waardoor het aantal provincies eerst
daalde naar 24 en vervolgens naar 17. In 1983 stierf
het wetsontwerp een zachte dood. De discussie ein
digde met de instelling van de provincie Flevoland
op 1 januari 1986.
Er leek na al die jaren als het ware een cyclisch denk
patroon te ontstaan. Geleidelijk kwam het accent
weer meer te liggen op het versterken van het lokaal
bestuur door gemeentelijke herindeling en door
intergemeentelijke samenwerking. Er kwam wel
een nieuw element bij. De gedachte won veld dat
het overdragen van taken en bevoegdheden aan pro
vincies en gemeenten ook tot verbetering van het
binnenlands bestuur kan leiden en tot een verster
king van de lokale overheid. Decentralisatie dus.10
In de Nota Organisatie Binnenlands Bestuur11
werd vanuit deze optiek definitief gekozen voor het
verlengd lokaal bestuur. Door intergemeentelijke
samenwerking moest het 'regionale gat' worden ge
dicht. Daartoetradin 1985 deherzienewGR inwer
king; de samenwerking tussen gemeenten werd ver
der geïntensiveerd.
Er deden zich echter twee problemen voor.
Allereerst bleek uit verschillende rapporten11, dat
het bestuur in grootstedelijke gebieden herstructure
ring behoefde. De sociaal-economische problemen
in die gebieden bleken van dien aard dat het wg R-in-
strumentarium tekortschoot.
In de Nota's Besturen op Niveau die in het jargon
als BON-i, BON-2 en als BON-313 (en echte bonbon-
nière dus) bijna een eigen leven gingen leiden, werd
deze gedachte uitgewerkt. De nota's waren het fun
dament van de Kaderwet Bestuur in Verandering'4,
die zeven grootstedelijke gebieden een bestuurlijk
instrumentarium bood dat wèl een oplossing zou
bieden voor de knellende problemen, namelijk door
een eindperspectief als provincie-nieuwe-stijl te in
troduceren.
Het tweede probleem werd wel omschreven als 'de
regionale lappendeken'. Uitgangspunt bij de herzie
ning van de wgr in 1985 was dat allerlei verschillen
gemeenschappelijke regelingen zoveel mogelijk zou
den worden gebundeld en geïntegreerd in één rege
ling. De provincies zouden hierop toezien. Het twee
de uitgangspunt was dat de WGR-indeling voor het
Rijk het 'meetpunt' zou zijn bij de vorming van de
functionele regio's. Beide uitgangspunten bleken in
de praktijk moeilijk uitvoerbaar, waardoor een wir
war aan regio's en regelingen ontstond die bekend
werd als 'de regionale lappendeken'
Een bijkomende moeilijkheid werd het vrijblij
vende karakter van de in de wgr geregelde samen
werking: één als dwarsligger ervaren gemeente kon
de gehele samenwerking frustreren.
Om deze drie problemen op te lossen wordt op
initiatief van het Kabinet de WGR-indeling herzien
(opschaling), worden de functionele regio's, voorlo
pig alleen territoriaal, samengevoegd met de (nieu
we) wg R-regio's en wordt de wg r aangescherpt.15
Deze ontwikkeling betekent nogal wat voor de om
vang van het taken- en bevoegdhedenpakket voor ge
meenten. De van het Rijk afkomstige functionele re
gio's en de intergemeentelijke regio's worden steeds
belangrijker omdat het Rijk steeds vaker regio's in
plaats van individuele gemeenten als partner kiest.
Taken worden rechtstreeks aan regio's gedecentrali
seerd, zoals de arbeidsvoorziening en het beheer van
de politie. Het komt ook in toenemende mate voor
dat in de 'subsidievoorwaarden' de eis van regionale
samenwerking wordt opgenomen.
Daarvan is bijvoorbeeld sprake bij de uitvoering
van belangrijke rijksnota's als de Vierde Nota Extra
op de ruimtelijke ordening (Vinex), het Nationaal
Milieubeleidsplan plus (NMP-plus), de Nota Volks
huisvesting in de Jaren Negentig en het Tweede
Structuurschema Verkeer en Vervoer. Langs deze
weg stimuleert het Rijk regiovorming.
[189]
