De Archiefwet verplicht niet tot het aanstellen van een gemeentearchivaris. De rol
van interne toezichthouder kan dan worden toebedeeld aan de gemeentesecretaris.
Bij de gemeenten die wel een gemeentearchivaris hebben benoemd, is het intern
toezicht op zeer verschillende wijzen georganiseerd. Met andere woorden er is geen
uniformiteit in de wijze van toezicht houden. Deze uniformiteit is voor de noodzake
lijke transparantie en vergelijkbaarheid wel aan te bevelen. De genoemde KPI's
komen hier in zekere mate ook aan tegemoet, het maakt benchmarking mogelijk.
Maar ook de wijze van het uitoefenen van toezicht zou meer gebaseerd moeten zijn
op breed geaccepteerde en beproefde methoden en technieken. Een beproefde
methode die naar onze mening gebruikt kan worden bij de toetsing van het interne
beheersingssysteem is het uitvoeren van internal audits. Bij de toetsing die de
gemeentelijke archiefinspecteur uitvoert kan hij zeer goed gebruik maken van deze
methodiek.
Maar ook de wijze van het uitoefenen van toezicht
zou meer gebaseerd moeten zijn
op breed geaccepteerde en beproefde methoden
en technieken
Wat is internal auditing?
De uitgave De Internal Auditor in Nederland, Position Paper Update 2008 van de
beroepsgroepen Instituut van Internal Auditors (IIA), Het Koninklijk NIVRA en
Norea, omschrijft het zo: "De internal auditfunctie ondersteunt het management bij
uitdagingen op het gebied van besturing en beheersing. Zij verschaft aanvullende
zekerheid over de kwaliteit van de bedrijfsvoering. Daarbij is de internal auditfunctie
een katalysator van verbeteringen op dat gebied."6
Het concept van internal auditing kan het beste verklaard worden vanuit het model
van de 'four lines of defence', of de vier verdedigingslinies. De first line of defence
wordt gevormd door de lijnafdelingen. De lijnmanagers zijn verantwoordelijk voor
het verrichten van de juiste prestaties. De kwaliteit van deze prestaties wordt geborgd
door het treffen van de juiste beheersmaatregelen. De second line of defence is onder
steunend en ontwikkelend van aard; bijvoorbeeld de afdelingen risicomanagement,
kwaliteitszorg of concern-control. Zij dragen (mede) zorg voor de inrichting van de
juiste beheersmaatregelen en monitoren de naleving daarvan. De interne auditfunc
tie omvat de derde verdedigingslinie. Ze voert onderzoeken uit naar de beheersing en
effectiviteit van de eerste en de tweede linie, en geeft daarmee aanvullende zekerheid
op de feitelijke beheersing van de organisatie. Een voorbeeld daarvan is de controle
op de werking van het kwaliteitssysteem. De fourth line of defence is de externe toe
zichthouder, de externe accountant of, in het geval van de gemeentelijke archieven,
de provinciale inspectie.
De gemeentelijke archiefinspecteur bevindt zich in de ideale situatie evenals de inter-
nal auditor in de third line of defence. In de hedendaagse praktijk is de doorsnee
gemeentelijk archiefinspecteur werkzaam in de second line, omdat de eerste lijn niet
op orde is. De archiefinspecteur kan wel gebruik maken van de methodieken van
internal auditing om een betere beheersing van de informatieprocessen binnen de
organisatie te bereiken.
De uitvoering van het nieuwe provinciale archieftoezicht is beschreven in een sector
specifiek beleidskader. De rol en werkzaamheden van de gemeentelijke archiefin
specteur zijn niet in een beleidskader omschreven. De enige tool die voor de horizon
tale verantwoording tot nu toe beschikbaar is, is het instrument van de KPI's.
Hoewel de KPI's al een enorme verbetering betekenen voor het horizontaal archief
toezicht, is deze tooi niet toereikend om de oorzaken bij het niet voldoen aan deze
regelgeving te kunnen achterhalen. Wanneer de interne beheeromgeving niet op
orde is, bestaat er een grote kans dat het horizontaal toezicht zal falen. De ontwikke
ling van een landelijk beleidskader voor het horizontaal toezicht verdient dan ook
aanbeveling. Vanuit de VNG geïnitieerd beleid om te komen tot meer eenheid en
duidelijkheid bij de uitvoering van het horizontaal archieftoezicht is gewenst. Hierbij
zijn twee belangrijke aandachtsgebieden te benoemen:
Realiseren van een goed functionerend intern beheersingssysteem voor de
informatiehuishouding.
Uniformering in de wijze van toezicht door de gemeentelijke archiefinspecteur
of de gemeentesecretaris.
In dit artikel pleiten wij er voor om de methodiek van internal auditing in een
dergelijk landelijk beleidskader voor het horizontaal archieftoezicht in te voeren.7
De werkgroep 'landelijk kwaliteitsmodel archiefinspectie' van de sectie Inspectie van
BRAIN heeft een procesmodel ontwikkeld om de kwaliteit van de informatiehuis
houding te toetsen, waarvan de methodiek gebaseerd is op internal auditing.
De inspecteur verzamelt feiten,
vergelijkt deze met de norm en vormt
een oordeel
De inspecteur als auditor?
Zoals hierboven beschreven, verstrekt de internal auditor het management aanvul
lende zekerheid over de kwaliteit van de interne beheersing van de organisatie. De
auditfunctie vergelijkt bijvoorbeeld wettelijke voorschriften, concernregelgeving en
beheerkaders met de daadwerkelijk getroffen beheersmaatregelen en stelt vast of
deze effectief en efficiënt zijn toegepast qua inrichting en hantering in de dagelijkse
procesvoering. De inspecteur verzamelt feiten, vergelijkt deze met de norm en vormt
een oordeel. Tot op heden is de gemiddelde inspectie meer gericht geweest op de feite
lijke werking van het archiveringssysteem, in het bijzonder of mensen, middelen,
procedures, apparatuur en programmatuur overeenkomstig de regelgeving worden
ingezet dan wel zich daarnaar gedragen.
HET BESTEL
6 Naarden, 2008, p. 5. Zie: http://www.iia.nl/SiteFiles/Downloads/Position%20Paper%20update%202008.
pdf.
148
STINIE FRANCKE EN JACQUELINE SCHUURMAN HESS VERSTERKING HORIZONTAAL ARCHIEFTOEZICHT
7 Met de term operational auditing wordt hetzelfde bedoeld.
149