Schorsing en vernietiging resp. indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing
In 2011 heeft het IPO samen met VNG en BZK het algemeen beleidskader
indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing vastgesteld, waaraan wij verderop in dit
artikel aandacht schenken. In dit beleidskader wordt gesteld dat er sprake is van
taakverwaarlozing wanneer een overheid niet, niet naar behoren of niet tijdig een
gevorderde handeling verricht of een gevorderd resultaat tot stand brengt. Een
besluit tot schorsing of vernietiging kan worden genomen als een besluit strijdig
is met het recht of met het algemeen belang.
Indeplaatsstelling door GS kan plaatsvinden wanneer medeoverheden taken
verwaarlozen die in medebewind worden uitgevoerd.
Informatiearrangement en interventieladder
Wij geven hier een korte omschrijving van de begrippen informatiearrangement
en interventieladder. Het begrip informatiearrangement wordt door Oosting wat
betreft de Archiefwet weergegeven als 'het doen van mededeling' door de zorgdragers
aan GS van de vaststelling van de Archiefverordening en het Besluit Informatiebe
heer. Folkertsma omschrijft deze begrippen als volgt: "Het informatiearrangement is
de 'afspraak over de beschikbaarstelling van informatie door de onder toezicht
gestelde overheid aan de controleren de/inspecterende overheid'; het gaat dus om
'toezichtinformatie'. Het begrip arrangement impliceert dat het een afspraak is
tussen partijen; het gaat hier niet om een 'informatieplicht' zonder meer."9
Interventieladder: "De verschillende stappen die bij IBT in een proces kunnen voor
komen: variërend van ambtelijk overleg tot bestuurlijk overleg, van portefeuillehou
ders onderling tot college-brede besluiten. Met als uiterste consequenties bij het
generieke toezicht de vernietiging van een besluit of indeplaatsstelling."10
Visie op horizontaal toezicht
Belangrijk in de visie van Oosting is het horizontale toezicht bij gemeenten en
provincies op grond van de Wet dualisering gemeentebestuur, respectievelijk de
Wet dualisering provinciebestuur. Deze wetgeving uit 2002/2003 heeft geleid tot
andere verhoudingen tussen het College van Burgemeester en Wethouders (B&W)
en de Gemeenteraad (Raad) respectievelijk tussen GS en Provinciale Staten. Het
'algemeen' bestuur stelt kaders en controleert de uitvoering; het 'dagelijks' bestuur is
verantwoordelijk voor de uitvoering en de verantwoording daarvan. Daarnaastzijn
gemeentelijke en provinciale rekenkamers ontstaan, die op eigen initiatief en in
opdracht van de algemene besturen beleidsonderzoek uitvoeren.
Reactie van het Landelijk Overleg van Provinciale Archiefinspecteurs
Het LOPAI stuurde in november 2007 aan het IPO een reactie op de voorstellen
over het archieftoezicht. Het LOPAI gaf in zijn reactie een elftal praktijkvoorbeelden,
gespreid over het land en organisatiegrootte, van gebrekkige archiefzorg en onvol
doende krachtig intern toezicht. Zo bleek uit rapportages van de betreffende provin
ciale inspecties dat er bij een gemeente van 140.000 inwoners in het oosten van het
land nog ruim dertien kilometer archief moest worden geselecteerd en toegankelijk
gemaakt. Bij de bouw van een bewaarplaats voor een regionaal archief bleken grote
omissies bij de constructie- en veiligheidseisen. In de brief werd erop gewezen dat
er niet alleen regionaal, maar ook landelijk voortdurend kwalitatief onvoldoende
digitaal en analoog informatie- en archiefbeheer moet worden geconstateerd.11
De belangen waar de Archiefwet voor staat, te weten het geheugen van de overheid,
de transparantie van haar handelen, de verantwoording van de overheid aan de
samenleving en het behoud en de toegankelijkheid van het historisch erfgoed staan
regelmatig onder druk en krijgen weinig prioriteit. Verbetering is dringend geboden.
De inspectie is een effectief hulpmiddel, omdat zij tekortkomingen blootlegt en
richting aan verbetering kan geven als zij tijdig wordt ingelicht.
In de reactie wees het LOPAI er voorts op dat het Eindrapport van de Werkgroep
Archiefinspectie-functie uit 2005, waar naast het Rijk ook de lagere overheden mee
instemden en dat een basis vormde voor de actielijn audit, control en toezicht van
het programma 'Informatie op Orde' van BZK en het ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen (OCW) nog steeds actueel is. In dit rapport wordt
gepleit voor een interne controlefunctie als onderdeel van een kwaliteitszorgsys
teem, voor extern toezicht op de gehele archiefketen dat op afstand blijft als er een
kwaliteitszorgsysteem is en voor aanpassing van de archiefwetgeving tot een kader
stellende regeling. Analoog aan het financieel toezicht en de uitgangspunten van
Oosting van enkelvoudig toezicht zou vanuit het Rijk het externe toezicht op de
keten bij de provincie kunnen plaatsvinden en vanuit de provincie toezicht op
de gemeenten en waterschappen. In tegenstelling tot wat op rijks- en provinciaal
niveau het geval is, is het horizontaal toezicht bij gemeenten en waterschappen
niet wettelijk verplicht. Dat vertoont dan ook vele gaten, zeker bij het ontbreken
van de archivaris.
Oosting noemt schorsing en vernietiging van besluiten en ingrijpen bij taakverwaar
lozing als alternatieven, ook voor het specifieke archieftoezicht. Het LOPAI signa
leerde dat dergelijk achteraf ingrijpen vaak te laat zal zijn, omdat schade van nalatig
handelen onherstelbaar en onomkeerbaar isKnelpunten zijn in het bijzonder de
bouw en inrichting van archiefbewaarplaatsen en de vervanging van archieven.
Ten slotte gaf het LOPAI als zijn mening dat de toekomst van archieftoezicht niet
op zichzelf moet worden bezien, maar in relatie tot de vele andere veranderingen in
het archiefbestel. In de reactie op Oosting stelde het IPO-bestuur in februari 2008
dat het generiek worden van het provinciaal archieftoezicht in nauwe relatie met
het verbeterprogramma 'Informatie op Orde' bij de lagere overheden zou moeten
gebeuren. De voorwaarden voor het invoeren van een versoberd toezicht ontbraken
echter nog.
In het kabinetsstandpunt over het advies van de Commissie Oosting van april 2008
werd, voor wat betreft de Archiefwet, dit IPO-standpunt overgenomen. Het kabinet
stelde dat het "niet gewenst is de oude schoenen weg te doen, terwij 1 de nieuwe nog
niet zijn aangemeten". Wijziging van de Archiefwet op dit terrein zou in samenhang
met verbeterprogramma' s en verdere wijzigingen van deze wet moeten plaatsvinden.
Nadat echter was gebleken dat de volledige aanpassing van de Archiefwet meer tijd
zou vragen dan was voorzien, werd door het kabinet alsnog besloten de bepalingen
HET BESTEL
9 L. Folkertsma, Modernisering van het (provinciale) archieftoezicht, afstudeerscriptie archivistiek, april 2010.
10 Idem.
134
JETZE DIJKSTRA, LOLKE FOLKERTSMA EN FRANS SCHOLTEN, M.M.V. BENNIE TE VAARWERK
ARCHIEFWETTELIJK TOEZICHT VAN SPECIFIEK NAAR GENERIEK
11 Zie ook het rapport 'Informatiehuishouding van het Rijk, overzicht van een dynamisch vraagstuk, een
achtergrondstudie, februari 2010', Kamerstukken II, 2009-2010, 32 307 en de rapportages Een dementerende
overheid, de risico's van digitaal beheer van verantwoordingsinformatie bij de centrale overheid, Den Haag, 2005
en Informatie, grondstof met toekomstwaarde, Raad Openbaar Bestuur en Raad voor Cultuur, Den Haag, 2008.
135
