Dit is in het Handvest Publieke Verantwoording (2005) voor uitvoeringsorganisaties
uitgewerkt in drie indicatoren, te weten:
voldoen aan eisen uit wetten, regelingen, protocollen en contracten;
op verzoek informatie verschaffen;
omgeving proactief informeren.
In de afgelopen jaren hebben ZBO's die zich hebben aangesloten bij het handvest
ervaring opgedaan met deze bredere vorm van verantwoording. In dit artikel staan
we stil bij de vraag of het verbreden van het verantwoordingsproces een versterking
kan betekenen van dit proces: Wat kunnen gemeenten leren van de versterkte aandacht
bij publieke uitvoeringsorganisaties voor horizontale verantwoording?
Uitvoeringsorganisaties oogsten over het algemeen
weinig waardering voor hun functioneren
De structuur van deze bijdrage is als volgt. Allereerst wordt ingegaan op de begrippen
horizontaal en verticaal verantwoorden. Daarna wordt aandacht besteed aan twee
initiatieven die een belangrijke impuls hebben gegeven tot horizontaal verantwoor
den, te weten de oprichting van de Handvestgroep Publiek Verantwoorden en de Rijks
brede Benchmark Groep. Uitvoeringsorganisaties oogsten over het algemeen weinig
waardering voor hun functioneren. Vervolgens wordt stilgestaan bij mogelijke oor
zaken en met name wat de gedragsreacties van de politiek zijn geweest. Ten slotte
wordt een format voor gemeenten gegeven hoe horizontale en verticale vormen van
verantwoording samen kunnen komen.
Verticaal versus horizontaal
Verticale verantwoording is traditioneel inputgericht. Het gaat om een match tussen
geautoriseerde begrotingsbedragen en feitelijke uitgaven (accountantscontrole),
waarbij gelet wordt op volledigheid, juistheid en tijdigheid. Door het uitbrengen van
jaarverslagen en jaarrekeningen verantwoorden bijvoorbeeld uitvoerende organisaties
als ZBO's zich naar de minister. Een essentiële schakel daarbij is de goedkeurende
accountantsverklaring. Een andere controle op deze verantwoordingsproducten wordt
uitgevoerd door de Algemene Rekenkamer. Horizontale verantwoording haakt aan
bij het proactief informeren van de omgeving. Het is de organisatie zelf die zich actief
naar derden toe verantwoordt. De nadruk daarbij ligt op het aan de - relevante -
omgeving van de organisatie overbrengen hoe het is gesteld met de doelmatigheid
en doeltreffendheid van de dienstverlening. Een directe 'juridische' relatie tussen
verticale en horizontale verantwoording ontbreekt. De rapporten die in het kader
van horizontale verantwoording worden uitgebracht (bijvoorbeeld bevindingen van
externe visitatiecommissies van ZBO's)kunnen op dit moment niet gebruikt
worden ter vervanging van rapporten die gebruikt worden bij verticale verantwoor
dingprocedures, zoals jaarverslagen, jaarrekeningen en accountantsrapporten.
Sterker nog, de Algemene Rekenkamer is van mening dat horizontale verantwoording
als zodanig geen vorm van verantwoording is, maar meer beschouwd moet worden
als vorm van brede publieke verantwoording.5 In de praktijk is er wel degelijk een grote
overlap in de rapporten en meetprocedures die ten grondslag liggen aan enerzijds
de verticale verantwoordingswijze en anderzijds de horizontale verantwoording s-
wijze. Het gaat immers in beide gevallen om de verantwoording van de performance
en de prestaties van de uitvoeringsorganisatie. Bij verticale verantwoording gaat het
om de onderbouwing van de rechtmatigheid van financiële uitgaven en om doel
matigheid en doeltreffendheid van de bedrijfsvoering. Bij horizontale verantwoor
ding richt de aandacht zich uitsluitend op doelmatigheid en doeltreffendheid van de
bedrijfsvoering. In onderstaande tabel is dit nog een keer tot uitdrukking gebracht.
-
Handvestgroep Publieke verantwoording
Horizontale verantwoording is een fenomeen dat vooral bij zelfstandige bestuurs
organen in zwang is gekomen.6 Een belangrijke impuls hierbij is de instelling van de
Handvestgroep Publieke Verantwoording geweest. In november 2000 heeft een aantal
zelfstandige bestuursorganen een handvest geschreven waarin eisen zijn vastgelegd
ten aanzien van publiek verantwoorden. De deelnemende ZBO's geven door
ondertekening van het handvest aan dat ze zich naast het afleggen van verantwoor
ding aan de minister (verticaal)ook willen verantwoorden aan klanten en de
samenleving over hun handelen en de kwaliteit van de dienstverlening. In een
politiek-bestuurlijk krachtenveld waarin waarden domineren als politiek primaat,
ministeriële verantwoordelijkheid, financiële controle willen directies van uitvoe
ringsorganisaties een tegengeluid laten horen.7 Ondertekenaars van het handvest
hebben de intentie zich publiek te verantwoorden naar de waarden van het handvest
en willen zich daarop extern laten toetsen door een onafhankelijke visitatiecom
missie. Hoofddoel van de Handvestgroep is publiek verantwoorden. Publiek verant
woorden richt zich tot de samenleving in het algemeen en tot de kring van
belanghebbenden van de afzonderlijke organisaties. Als belanghebbenden zijn
onderscheiden:
direct belanghebbenden in de maatschappelijke omgeving van het zelfstandig
bestuursorgaan: klanten belangenorganisaties, ketenpartners (overige)
opdrachtgevers etc.;
de politieke principaal als eigenaar en opdrachtgever (meestal een ministerie);
de samenleving.
HET BESTEL
108
JAN HAKVOORT EN HENK KLAASSEN VERANTWOORD VERANTWOORDEN
Verticale
Horizontale
verantwoording
verantwoording
Financiële controle (rechtmatigheid)
X
Doelmatigheid van de bedrijfsvoering
X
X
Doeltreffendheid van de bedrijfsvoering
X
X
Tabel i. Verticale en horizontale verantwoording vergeleken
5 T.A. Brandsen, A. Meijer en C. van Montfort, 'De dubbele helix van publieke rekenschap' in Bestuurskunde,
2005, 1 (februari), p. 7.
6 R. Rouw en T. Schillemans, 'Horizontalisering als complement op een andere overheid' in Bestuurskunde,
2005, 6, p. 15.
7 Tot de Handvestgroep Publiek Verantwoorden behoren: Centrale Financiën Instellingen (CFI)Centraal
Orgaan Opvang Asielzoekers, College voor Zorgverzekeringen, Centrum voor Werk en Inkomen, Immigratie-
en naturalisatiedienst (IND), Informatie Beheer Groep, Kadaster, Prorail, Rijksdienst voor het Wegverkeer
(RDW), Staatsbosbeheer, Sociale Verzekeringsbank, Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV)
en Centraal Bureauvoor de Statistiek (tot 4-09-2009).
109