standpunten in het overleg van de EU. Onderzocht is hoe de besluitvorming
in de EU verloopt en hoe de Nederlandse overheid haar inbreng in die besluitvor
ming realiseert. Dit resulteerde in een aantal handelingen die het besluitvor
mingsproces over de Nederlandse bijdrage aan de EU weerspiegelt.
Uit dat onderzoek bleek dat de EU-richtlijnen en verordeningen ook rechtstreekse
werking kunnen hebben op belanghebbenden in een beleidsterrein. De uit
voering van de richtlijnen en verordeningen levert hoe dan ook neerslag op bij
de actoren die uitvoering geven aan de EU-richtlijnen en verordeningen. Mijn
veronderstelling was dat die werking altijd in Nederlandse regelgeving wordt ver
werkt. Dat leek ook bevestigd te worden in de teksten van de regelingen, waarbij
altijd wordt aangegeven dat met de desbetreffende regelingen een of meer
EU-richtlijnen en verordeningen worden geïmplementeerd. Om deze veronder
stelling te onderbouwen heb ik de richtlijnen nagezien op handelingen die niet
in de wet- en regelgeving waren opgenomen. Mijn veronderstelling bleek niet te
worden geschraagd door de EU-richtlijnen en -verordeningen. Ik heb uiteindelijk
nog dertien handelingen van de Minister van LNV opgenomen die rechtstreeks
voortvloeiden uit EU-richtlijnen. Elieruit valt te concluderen dat de Europese
richtlijnen en verordeningen een bron kunnen zijn voor het beschrijven van
handelingen.
Op het beleidsterrein internationaal monetair beleid bleek ook nader onderzoek
nodig naar de rol en besluitvorming van het Internationaal Monetair Fonds en
aanverwante organisaties, om de taak en functie van de Nederlandse actoren in
relatie tot de internationale actoren in hun context te kunnen plaatsen.
In de beschrijving van een beleidsterrein moeten dus niet alleen de
Nederlandse actoren worden opgenomen, waarvan de handelingen zullen
worden beschreven, maar alle (internationale) organisaties waaraan de
Nederlandse overheid deelneemt.
De handelingen
De methode schrijft voor dat beschrijving van een handeling een aantal elemen
ten moet bevatten: de actor, de te verrichten handelingen in eigenlijke zin7, het
product, de periode en de grondslag.8 Over de laatste drie punten is een aantal
opmerkingen te plaatsen.
Product
De beschrijving van een handeling moet voldoen aan een aantal eisen. Volgens
de in dit artikel beschreven definities van een handeling leidt een handeling tot
een product. Een belangrijke regel daarbij is dat een product alleen een product is
als het is gericht op de omgeving van de actor die de handeling uitvoert.
De omgeving kan zijn een ander overheidsorgaan, rechtspersonen of natuurlijke
personen.
Het is nuttig om producten te benoemen. Als een handeling niet leidt tot een
product in bovenstaande zin, is die handeling meestal geen handeling, maar een
activiteit die deel uitmaakt van een handeling. Zo is bijvoorbeeld "Het voeren
van overleg" meestal geen handeling. Er is wel neerslag (in dit geval notulen),
maar het overleg levert geen product op dat op de omgeving is gericht. Het voeren
van overleg is vaak een activiteit van een andere handeling, zoals bijvoorbeeld
van "Het geven van advies aan
Het begrip product moet niet verward worden met de term neerslag. De neer
slag wordt gevormd gedurende het verrichten van een handeling. Het product is
een gewenste resultaat van een handeling.
Zo is het product van de onderstaande handeling een regeling en een besluit.
De neerslag echter zal ook bestaan uit notities van ambtenaren, verslagen van
vergaderingen met belangengroeperingen, adviesaanvragen en adviezen van
adviescommissies, correspondentie etc. Het beschrijven van het product helpt
de neerslag van deze handeling te identificeren.
Periodisering
Veel handelingen worden verricht op basis van wet- en regelgeving. De periodise
ring van een handeling is dus vaak gekoppeld aan de invoering van wet- en regel
geving. Dit kan problemen opleveren, omdat het instellen en intrekken van
wetten en regelgeving niet altijd even duidelijk te traceren is. Hoewel het aan
nemelijk is dat op het beleidsterrein Gezondheid en welzijn van dieren de Veewet
is vervangen door de Gezondheids -en welzijnswet voor dieren, is het niet zeker
wanneer dat is gebeurd. De Gezondheids- en welzijnwet voor dieren wordt name
lijk in fasen in werking gesteld.
Dat brengt mij op een volgend vraagstuk, namelijk het belang van de wettelijke
grondslag van een handeling.
Grondslag
De meeste handelingen worden verricht op basis van een wettelijke grondslag.
Dat wil zeggen dat één of meer artikelen in wet- of regelgeving bepalen dat een
actor een handeling mag of moet verrichten. In het voorbeeld hierboven is het
art. 12 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren die de minister de
bevoegdheid geeft regels te stellen voor de reiniging en ontsmetting van verpak
kings- en vervoermiddelen en verblijfplaatsen van/voor dieren, producten en
voorwerpen. Voor het beheer en het onderhoud van de (beschrijving van de)
handelingen bij de documentaire informatievoorziening, is het vermelden van de
grondslag erg nuttig. Door vermelding van een grondslag kan snel worden onder
zocht of een handeling bij wijziging van een grondslag, beëindigd of gewijzigd
moet worden.
CONTEXT EN FUNCTIONEEL INSTITUTIONEEL ONDERZOEK: PRAKTIJK
7 De term handeling slaat zowel op de beschrijving van de eigenlijke handelingen als op de beschrijving van
de handeling inclusief elementen als actor, grondslag, periodisering, product. Dat laatste wordt ook wel
aangeduid met het handelingenblok.
s Algemeen Rijksarchief, Afdeling Relaties en Beheer, Productbeschrijving Het rapport institutioneel onder
zoek, versie 08/11/94 ('s-Gravenhage 1994).
202
NOOR SCHREUDER DE METHODE INSTITUTIONEEL ONDERZOEK IN DE PRAKTIJK
Actor Minister van Landbouw
Handeling Het stellen van regels voor de reiniging en ontsmetting van verpakkings- en
vervoermiddelen en verblijfplaatsen van/voor dieren, producten en voorwerpen.
Periode 1992-
Grondslag Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, art. 12
Product Embryobesluit (27 januari 1994, Stb 162)
Regeling handel levende dieren en levende produkten, (30 november 1994,
Stcrt. 250).
203