Recht op toegang tot
overheidsdocumenten
erkend als grondrecht
Recht op overheidsonthouding
Bedreigingen levenssfeer burger
Archives without Borders
Tjeerd Schiphof I
Het Europees Hof voor de Rechten van
de Mens neemt sinds kort klachten in
behandeling die gaan over toegang tot
overheidsdocumenten. Wat is het
belang van deze ontwikkeling?
Openbaarheid van bestuur en toegang
tot overheidsdocumenten werden tot
voor kort niet als een grondrecht van de
burger gezien. Voor Nederland blijkt dat
uit de plaats die openbaarheid van
bestuur inneemt in de Grondwet. De
bepaling over openbaarheid, artikel 110,
is niet opgenomen in hoofdstuk 1 dat
over de grondrechten gaat, maar in
hoofdstuk 5, 'wetgeving en bestuur'.
Artikel 110 luidt: "De overheid betracht
bij de uitvoering van haar taak
openbaarheid volgens regels bij de wet
te stellen." Uit de formulering en
rubricering blijkt dus dat het niet gaat
om een recht van de burger, maar om
een plicht van de overheid. Dat lijkt een
subtiel onderscheid, maar daar gaat toch
een belangrijke principiële kwestie
achter schuil.
Het Europees Verdrag voor de Rechten
van de Mens (EVRM) is belangrijk voor
de bescherming van de grondrechten.
Nederland is partij bij dit verdrag dat
een eigen rechtsprekende instantie
kent: het Europees Hof voor de Rechten
van de Mens (EHRM), dat zetelt in
Straatsburg. Het EVRM gaat boven
bepalingen uit onze nationale wetten,
waaronder de Grondwet. Het verdrag
kent geen expliciete bepaling die de
burger recht zou geven op toegang tot
overheidsdocumenten, maar wel een
bepaling die de 'informatievrijheid' van
de burger garandeert: artikel 10 (zie
kader blz. 31). Is toegang tot overheids
documenten onder deze informatie
vrijheid te brengen? Tot voor kort werd
dat afgewezen door het Europees Hof en
werden verzoekschriften niet-ontvankelijk
verklaard. De achtergrond hiervan is
ruwweg dat de vrijheid van menings
uiting geconcipieerd en geformuleerd is
als een recht van de burger op overheids
onthouding. Zo bezien moet de overheid
afzien van ingrijpen als burgers onderling
communiceren, maar is ze niet verplicht
om actief te handelen, bijvoorbeeld door
onder haar berustende informatie te
verstrekken.
Het idee dat de grondrechten alleen
onthoudingsplichten van de overheid
inhouden, is echter al lang verlaten.
Er zijn omstandigheden waarin de
verwerkelijking van wat een grondrecht
beoogt beter is gediend met een
handelende overheid. Een goed voorbeeld
is de bescherming van de privacy. Dit is
een grondrecht, vastgelegd in artikel
10 van de Nederlandse Grondwet en in
artikel 8 EVRM. Oorspronkelijk betekende
het dat de overheid zich moet onthouden
van inmenging in de persoonlijke
levenssfeer van de burgers. Gaandeweg
bleek echter dat niet alleen de overheid,
maar ook allerlei andere partijen de
persoonlijke levenssfeer van de burger
bedreigen. Daarom mag van de overheid
verwacht worden dat ze actief ingrijpt,
wat in Nederland gebeurd is met de
totstandkoming van onder meer de Wet
bescherming persoonsgegevens. Het
Europees Hof heeft in verschillende
gevallen uitgemaakt dat een overheid
zich actief op diende te stellen en een
burger toegang moest verlenen tot
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg (foto's Raad van Europa).
nummer 6 2010 29
