Tweestromenland leidt totgeheugenverlies
DIGITAAL EN PAPIER:
aasga
de praktijk
de praktijk
In dit artikel beschrijven we aller
eerst de historische context van ons
onderzoek, door de problematiek die als
gevolg van de digitalisering is ontstaan
weer te geven. Vervolgens besteden we
aandacht aan eerdere publicaties over het
beheer van digitale archiefbestanden bij
de centrale overheid. De kern van dit
artikel wordt gevormd door een verkorte
analyse van het tweestromenland dat is
ontstaan tussen de digitale en de papie
ren informatie. Aan het eind van ons
betoog komen ook de kansen aan de
orde, die digitalisering voor een betrouw
bare en verantwoorde informatievoorzie
ning kan bieden.
Wat is er sinds het begin van de
automatisering en digitalisering bij de
Nederlandse overheid gebeurd? Hoewel
automatisering al decennialang een rol
speelde binnen de overheid (denk bij
voorbeeld aan het elektronische berich
tenverkeer binnen het ministerie van
Buitenlandse Zaken), nam de ontwikke
ling in de jaren tachtig pas echt een grote
vlucht. Aan het einde van dit decennium
had vrijwel elke overheidsmedewerker
een pc op zijn bureau staan.
Halverwege de jaren negentig kwam
Nederland collectief terecht in de inter
nethype. Vanaf dat moment gingen amb
tenaren ertoe over een groot deel van
hun communicatie via e-mail te voeren.
De overheid stimuleerde het ook om al
die middelen te gebruiken. In 1998 stond
er in het tweede paarse regeerakkoord dat
de toegankelijkheid van overheidsinfor
matie door toepassing van nieuwe tech
nologieën diende te worden bevorderd:
overheidsinformatie moest beter toegan
kelijk worden. Dit uitgangspunt werd
nog versterkt na het verschijnen van het
rapport In dienst van de democratie, waarin
stond dat maximale transparantie van
het overheidshandelen een voorwaarde
is voor een voor overheid én burger
bevredigend tweezijdig contact.1 Het rap
port gaf een pleidooi om voor het berei
ken van die transparantie moderne tech
nologie in te zetten. De keerzijde van de
informatierevolutie was echter dat de
hoeveelheid digitale bestanden exponen
tieel toenam en daarmee ook de proble
men voor een verantwoorde digitale
archivering bij de overheid.
De conclusie dat er in sneltreinvaart
een gat in ons collectieve geheugen ont
staat, is voor vakgenoten geen nieuws. Er
is de afgelopen jaren al vanuit diverse
hoeken aandacht voor het probleem
gevraagd, en er zijn ook diverse initiatie
ven genomen. We schetsen een paar
mijlpalen uit de afgelopen vijftien jaar.
Al in 1988 vroeg de Algemene Rekenka
mer aandacht voor de status van geauto
matiseerde bestanden. In 1991 rappor
teerde zij uitgebreider met een onderzoek
over wat toen nog 'machineleesbare
gegevens' (MLG's) werden genoemd.2
Eén van de aanbevelingen was dat de
regelgeving op het terrein van de archi
vering moest worden toegesneden op
MLG's. Gezien de risico's stelde de Alge
mene Rekenkamer dat voortvarendheid
hierbij op zijn plaats zou zijn.
In de Archiefwet 1995 werd een zinsnede
opgenomen dat archiefbescheiden beschei
den zijn 'ongeacht hun vorm', waarmee
digitale documenten nadrukkelijk werden
geïntroduceerd in de archiefwetgeving.
Deze regelgeving werd in 2002 verder
uitgewerkt in de Regeling geordende en toe
gankelijke staat archiefbescheiden. De rege
ling geeft de kaders voor het beheer van
blijvend te bewaren digitale bestanden.
Eind jaren negentig gingen de program
mabureaus Digitale Duurzaamheid en
Testbed Digitale Bewaring van start. Deze
bureaus droegen bij aan het oplossen van
het probleem door onder meer een aan
tal onderzoeken uit te voeren naar de
authenticiteit van digitale archiefbestan
den. De onderzoeksresultaten van het
Testbed zijn opgenomen in de publicatie
Van digitale vluchtigheid naar digitaal hou
vast.
Tot slot willen we nog opmerken dat de
Rijksarchiefinspectie de laatste jaren in
haar jaarlijks verslag over het toezicht
aandacht vraagt voor de problematiek
van het verantwoord beheer van digitale
informatie. Hoewel we dus zeker al eer
der aandacht hadden voor het probleem,
vonden we het in 2002 de hoogste tijd
voor grootschalig praktijkonderzoek.
Een unieke onderzoekskans deed
zich voor toen wij werden uitgenodigd
om deel te nemen aan het project om de
digitale erfenis van de voormalige
Arbeidsvoorziening te redden. Dit pro
ject gaf alle betrokkenen inzicht in de
consequenties van een nalatenschap van
twaalf terabyte ongeordend digitaal
archief. Eén van de belangrijkste conclu
sies van ons onderzoek was dat DIV en
ICT zich in gescheiden werelden hadden
bewogen en dat het digitale en papieren
archief wederzijds gaten vertoonden. Na
het project bij Arbeidsvoorziening heb
ben we daarom besloten dat we nog meer
dan voorheen in de praktijk wilden kij
ken hoe nu precies de relatie was tussen
het papieren en het digitale archief. We
breidden ons onderzoek uit door ook bij
het CWI en Kadaster gesprekken met
medewerkers te voeren. Daarnaast ont
wikkelden we een nieuw toetsingsinstru
ment en voerden we in 2004 dertien
quick scans uit naar digitaal archiefbeheer
bij zelfstandige bestuursorganen en
onderdelen van ministeries.
Het nieuwe aan een rapportage over dit
onderwerp is, dat Een dementerende over
heid? de kennis bundelt die we recht
streeks in de praktijk opdeden tijdens
inspecties en onderzoeken. Voor het eerst
hebben we op grote schaal in de praktijk
vastgesteld hoe ambtenaren in hun werk
met digitale archivering omgaan. We
keken over de schouders van medewerkers
mee naar de inhoud van hun persoonlijke
schijven, e-mailboxen en databases.
Zo kregen we een (somber) beeld van de
mate waarin de bovengenoemde regelge
ving in de praktijk haar beslag heeft
gekregen, én van de mate waarin de rap
portages van de Rekenkamer en andere
aanbevelingen over het onderwerp digi
taal archiefbeheer zijn vertaald naar
beleid en concrete verbeteringen.
Binnen de centrale overheid beston
den en bestaan voor het beheer van
papieren documenten meestal duidelijke
afspraken. Doordat de digitalisering zich
vliegensvlug voltrok en voor een groot
Er is een volledige omslag in denken
en doen nodig om een betrouwbare
informatievoorziening bij de centrale
overheid te kunnen realiseren.
deel buiten het blikveld van de docu
mentaire informatievoorziening, bleven
kaders en afspraken voor de digitale
informatievoorziening achterwege. In de
tussentijd gingen medewerkers wel
steeds meer gebruikmaken van de digita
le omgeving om hun documenten in op
te slaan, op een manier die optimaal aan
sloot bij hun werkprocessen. Tegelijk
bleef de DIV-afdeling op traditionele
wijze dossiers vormen. Zo ontstond een
tweestromenland aan informatie binnen
veel organisaties. Deze analyse kunnen
we onderbouwen aan de hand van wat
we tijdens onze onderzoeken en inspec
ties in de praktijk zijn tegengekomen.
Zoals gezegd kwam grote input voor het
rapport uit gesprekken met beleidsmede
werkers van overheidsorganisaties en het
bekijken van de digitale documenten die
zij zelf beheerden. 'Ja, maar dat is geen
archief!', was hierbij een veelgehoorde
kreet.
We hebben tijdens onze bezoeken veel
tijd moeten besteden aan de uitleg waar
om wij (en de Archiefwet 1995) de docu
menten die (beleids)medewerkers zelf
beheren wel als archiefbescheiden van de
organisatie zien. Documenten in dit
'informele' archief kunnen zelfs nog wel
waardevoller zijn dan de formele papie
ren dossiers. Organisaties bewaren
immers de informatie die nodig is om
werkzaamheden te kunnen uitvoeren of
om op een later moment verantwoor
ding te kunnen afleggen over die werk
zaamheden. Juist als we naar de inhoud
van persoonlijke schijven, gezamenlijke
schijven of mailboxen keken, dan zagen
we dat ambtenaren daar documenten
beheerden om hun werk goed te kunnen
doen. Verantwoordingsinformatie in
mailboxen, op persoonlijke schijven en
in databases is dan ook essentieel bij de
reconstructie van het primaire proces.
We hebben gezien dat bij calamiteiten
vaak in de eerste plaats moet worden
teruggegrepen op het goede geheugen
van medewerkers en op hun (digitale)
werkdossiers. De opluchting is vaak groot
als blijkt dat een medewerker - na lang
zoeken - nog een versie (welke versie?)
van een stuk te voorschijn kan toveren.
Men laat alle hoop varen als de betrok
ken medewerker al enige tijd is vertrok
ken, want dan zijn de persoonlijke schij
ven gewist en de papieren werkdocumen
ten in de versnipperaar verdwenen.
Wat dan overblijft is het formele archief,
voor onze gesprekspartners uit het pri
maire proces de plaats waar ze de formele
stukken (met name brieven) naar sturen
als ze afgehandeld zijn. Medewerkers van
organisaties sturen stukken door naar het
archief omdat het moet, niet omdat ze
hier later nog iets aan kunnen hebben.
Ook de traditionele DIV-afdelingen
bewaren documenten vaak om het bewa
ren, 'omdat dit van de Archiefwet moet'.
Na vergelijkingen van de formele dos
siers met digitale bestanden en werkdos
siers, hebben we kunnen vaststellen dat
26
27
saaH?55&a!55
itiiiKngasrgtrr
Door Hélen Heskes en Manja Koomen*
De Rijksarchiefinspectie heeft in februari het
rapport 'Een dementerende overheid?' uit
gebracht. Het rapport heeft het beheer van
digitale verantwoordingsinformatie bij de
rijksoverheid als onderwerp en is het resul
taat van uitgebreid praktijkonderzoek in
2003 en 2004. Voor het eerst werd op grote
schaal bekeken welke digitale verantwoor
dingsinformatie overheidsorganisaties behe
ren en op welke wijze dit gebeurt. Eén van
de hoofdconclusies van het rapport is dat er
in sneltreinvaart een gat ontstaat in ons
digitale geheugen.
Het ontstaan van het probleem: de informa
tierevolutie
Rapport: Een dementerende overheid?
Het rapport van de Rijksarchiefinspectie
geeft een 'state of the art' van het beheer
van digitale (verantwoordings)informatie bij
de centrale overheid. Onze doelgroep is het
management van organisaties bij de centrale
overheid. Tijdens gesprekken met managers,
DIV-medewerkers en ICT'ers bleek er grote
onduidelijkheid te bestaan over de vraag
wat nu eigenlijk digitale archiefbescheiden
zijn. We geven in het rapport daarom eerst
een afbakening aan van het onderwerp.
Vervolgens stellen we ons de vraag of er nu
eigenlijk wel zoveel verschil is tussen het
beheren van papieren en digitale informatie.
Het grootste deel van het rapport beschrijft
de risico's die de overheid loopt als zij haar
informatie onzorgvuldig blijft beheren:
documenten raken voortijdig verloren
door misverstanden, bewuste en onbe
wuste schoonacties;
documenten zijn niet terug te vinden
omdat iedereen ze naar eigen inzicht
heeft opgeborgen;
documenten zijn niet juist meer te inter
preteren doordat de juiste contextinfor
matie ontbreekt;
gegevens worden langer bewaard dan op
grond van de privacy- en archiefwetgeving
is toegestaan;
documenten raken onbedoeld in de open
baarheid.
Het laatste hoofdstuk bevat een analyse van
de risico's: hoe kunnen ze ontstaan, maar
ook: hoe zouden ze kunnen worden voorko
men? We sluiten af met een concluderend
hoofdstuk en met aanbevelingen.
Alle hoofdstukken bevatten voorbeelden uit
de praktijk van onze inspecties en onder
zoeken.
Het volledige rapport kunt u vinden op
www.rijksarchiefinspectie.nl
ARCHItFINSPECT t
iiniin
Een dementerende overheid?
0» 'Uleol »»n dlflual I
rrtwoo'rtlnailnfo'nijtia bij da cirM'fll
Eerdere waarschuwingen en oplossingen
De praktijk als basis
E-mail is ook archief!
archievenblad
april 2005
april 2005
archievenblad
