Zorg(en) voor en over een goed archiefbeheer
Een vergelijkend onderzoek naar het onderscheid tussen archiefzorg tn archiefbeheer bij archiefinspectie op het niveau van gemeenten
de praktijk
de praktijk
Waarom zijn er op het niveau van gemeen
ten eigenlijk twee verschillende inspecteurs?
Wat is hun taak volgens de wet? In hoeverre
speelt deze scheiding van taken een rol bij de
uitvoering van inspecties? Kan dat niet veel
beter vanuit één inspectiedienst gedaan wor
den? Vanuit dergelijke vragen heb ik in het
kader van mijn afstudeerscriptie voor de oplei
ding archiefwetenschap onderzoek gedaan naar
het onderscheid tussen archiefzorg en archiefbe
heer bij archiefinspectie op het niveau van
gemeenten. In dit artikel wil ik kort in hoofdlij
nen uiteenzetten wat de opzet was van dit
onderzoek, welke vragen zijn onderzocht en wat
de belangrijkste conclusies waren.
In juli 2002 werd het Convenant Archieven
ondertekend. In dit convenant wordt onder
andere afgesproken dat er een aantal onderzoe
ken zal gaan plaatsvinden, waaronder een
onderzoek naar de inrichting van de archiefin
spectiefunctie. Een wezenlijke vraag die voort
vloeit uit de lijnen die daarvoor in het
Convenant Archieven worden uitgezet is: is het
opportuun om de inspecties op zorg en beheer
samen te voegen in één inspectiedienst?1 Dit
idee impliceert een radicale herinrichting van de
toezichtsfunctie en roept een aantal vragen op,
die ik in mijn scriptie nader heb onderzocht.
Daarbij heb ik mij beperkt tot het niveau van
gemeenten, aangezien deze twee vormen van
inspectie daar naast elkaar bestaan. De kernvra
gen daarbij waren:
Zijn zorg en beheer twee in de praktijk te
onderscheiden begrippen of is dit onderscheid
slechts een juridische constructie?
Is het dubbele toezicht in gemeenten met een
archivaris effectiever dan het enkelvoudige
toezicht in gemeenten zonder archivaris?
Kortom, heeft dit dubbele toezicht een aan
toonbare meerwaarde?
Indien beide vragen ontkennend beantwoord
worden, is er alle reden om aan te nemen dat
toezicht op zorg en beheer op gemeentelijk
niveau best vanuit één inspectiedienst zou kun
nen worden uitgevoerd, was mijn vooronder
stelling. Is het antwoord voor een van de twee
bevestigend, dan zou samenvoeging van de twee
vormen van toezicht onverstandig kunnen zijn.
In dat geval zijn er wellicht andere alternatieven
te bedenken om door reorganisatie van het toe
zicht tot verbetering van de huidige situatie te
komen.
Om beide vragen te beantwoorden heb ik onder
zoek gedaan in twaalf gemeenten, te weten zes
in de provincie met het meest dekkende netwerk
van archieftoezicht en zes in de provincie met
het minst dekkende netwerk op dit gebied. Dit
om een zo geschakeerd mogelijk beeld te krijgen
van de varianten die op het gebied van inspectie
mogelijk zijn (inspectie door of namens een
gemeentearchivaris en door een provinciaal
inspecteur of, indien geen archivaris is aange
steld, inspectie door alleen een provinciaal
inspecteur). Om gegevens te verzamelen over de
uitvoering van de archiefinspecties en de effecti
viteit hiervan zijn drie verschillende instrumen
ten gebruikt. Ten eerste is in de genoemde pro
vincies onderzoek gedaan in de inspectiedossiers
van provinciale en gemeentelijke archiefinspec
teurs aan de hand van een checklist. De check
list is daarbij gebruikt als instrument om vast te
kunnen stellen aan welke aspecten van zorg en
beheer in de betreffende inspectiedossiers aan
dacht wordt besteed. Ten tweede zijn interviews
met deze functionarissen gehouden. Ten slotte
zijn door middel van enquêtes gegevens
verzameld over de effectiviteit van het
archiefbeheer bij de onderzochte
gemeenten.
Idealiter is een inspectie volledig effectief
als men bereikt dat alle regels worden
nageleefd en het geïnspecteerde orgaan
daarmee voldoet aan de eisen van de
wet- en regelgeving. Het ideale resultaat
zou dus een in goede, geordende en toe
gankelijke staat verkerend archief moe
ten zijn, dat wordt beheerd door vol
doende deskundig personeel en is opge
slagen in een ruimte die aan de eisen van
de wet voldoet. Belangrijk voor de opzet
van de enquêtes was de vraag welk aspect
objectief en op een meetbare manier vast
te stellen is. Ik heb ervoor gekozen om
effectiviteit te meten aan de hand van
zichtbare, en daardoor eenduidig vast te
stellen criteria. Indien archieven con
form de eisen voor goede staat worden
overgebracht en de archiefruimten van
de betreffende gemeente aan de wettelij
ke eisen voldoen, heeft de inspecteur in
dat geval zijn werk goed gedaan, is de
redenering. De mate waarin de archieven
en archiefruimten aan deze criteria vol
doen, kan mijns inziens op zijn minst als
pars pro toto gezien worden voor het
gehele archiefbeheer. Op de exacte resul
taten van het onderzoek zal ik hier, om
het artikel niet onnodig gedetailleerd en
lang te maken, niet verder ingaan.
Hiervoor verwijs ik u graag naar mijn
scriptie.2
Uit het onderzoek blijkt dat in de
praktijk van de uitvoering van archiefin
specties door provinciale en gemeentelij
ke inspecteurs geen duidelijk onder
scheid gemaakt kan worden tussen
inspectie op de zorg en inspectie op het
beheer. Zowel de provinciaal inspecteur
als de gemeentelijke inspecteurs blijken
in hun inspecties aspecten van zowel
zorg als beheer te betrekken. Provinciale
inspecteurs inspecteren dus ook aspecten
van het beheer, ter toetsing van de zorg,
terwijl gemeentelijke inspecteurs ook
aspecten van de zorg inspecteren, aange
zien deze invloed kunnen hebben op de
kwaliteit van het beheer. Wel zijn er
onderling verschillen te constateren tus
sen de aspecten van zorg en beheer waar
de inspecteurs aandacht aan besteden -
deels verklaarbaar vanuit specifieke loka
le of regionale situaties en omstandighe
den - maar desondanks blijkt in de prak
tijk geen helder onderscheid tussen
inspecties op zorg en beheer te bestaan.
Op het onderdeel effectiviteit kon wor
den geconstateerd, dat de provinciaal
inspecteur die ook het beheer inspecteert
zeker niet minder gedetailleerd is in zijn
inspecties op dit onderdeel. Wel kon met
behulp van de cijfers uit de enquête wor
den aangetoond, dat de effectiviteit van
inspecties in gemeenten zonder archiva
ris een stuk lager is dan in gemeenten
met archivaris, in die zin dat het archief
beheer daar veel minder in overeenstem
ming is met de wettelijke regels.
De meer fundamentele verschillen tussen
beide vormen van inspectie liggen meer
op het juridische vlak en op het terrein
van bestuurlijke verhoudingen. De
gezagsverhouding is bij archiefinspectie
vanuit de provincie fundamenteel: een
hoger orgaan (Gedeputeerde Staten)
spreekt een lager orgaan (B en W) aan op
zijn verantwoordelijkheid, op basis van
de rapportages van de provinciaal inspec
teur, en kan daarbij straffen opleggen en
druk uitoefenen om B en W te dwingen
aan zijn zorgplicht te voldoen. De toe
zichthouder is een ander orgaan dan de
zorgdrager. De controle is extern. Deze
verhouding is bij gemeentelijke archief
inspectie niet aan de orde. Daarbij ont
vangen B en W een rapport van de con
trole van het beheer, door of namens de
gemeentearchivaris, waarmee zij kunnen
doen wat ze willen. De gemeentearchiva
ris (en ook de eventuele inspecteur) is in
dienst van B en W. De controle is intern.
Het karakter van deze rapportages ligt
meer in de sfeer van advisering en aanbe
veling. Zolang de zorg adequaat is gere
geld zal de provinciaal inspecteur vanuit
zijn verantwoordelijkheid geen reden tot
ingrijpen zien, terwijl de gemeentelijk
inspecteur toch kan constateren dat er
aan het beheer een en ander mankeert.
Binnen deze marge kan B en W redelijk
vrij manoeuvreren. Waar de aanbevelin
gen van de gemeentearchivaris gevolgen
hebben voor de interne verhoudingen of
waar deze het bestuur onwelgevallig zijn,
kan het college besluiten deze niet op te
volgen, ook als dat betekent dat daarmee
de bepalingen van de wet niet gevolgd
worden. De archivaris of diens vervanger
zal dan ook veel meer op basis van argu
menten moeten onderhandelen met de
beheerder(s) en B en W over de opvol
ging van zijn aanbevelingen. Daarbij zal
hij ook moeten afwegen welke zaken
daarin prioriteit hebben.
Dit heeft ook consequenties voor de
vraag of toezicht op de zorg hetzelfde
inhoudt als toezicht op het beheer en, zo
ja, de vraag waarom men juridisch
onderscheid maakt tussen beide taken.
In de praktijk blijken beide op het vlak
van de ambtelijke uitvoering (inspectie)
qua invalshoek sterke overeenkomsten te
vertonen, waardoor van een duidelijk
verschil in werkwijze maar moeilijk
gesproken kan worden. Het juridische
onderscheid tussen zorg en beheer - en
daarmee samenhangend ook beide vor
men van toezicht en inspectie - wordt
alleen gemaakt om de taken en verant
woordelijkheden van toezichthouders en
inspecteurs af te bakenen. Op het vlak
van toezicht en de bestuurlijke verhou
dingen daarbij is deze afbakening helder
en werkbaar. Op het vlak van inspectie
echter, zou winst geboekt kunnen wor
den door meer in onderlinge samenwer
king te inspecteren. Dit geldt uiteraard
uitsluitend voor gemeenten waar
momenteel sprake is van een dubbel toe
zicht.
Is het nu, mede met het oog op de
conclusies van het onderzoek, oppor
tuun om de ambtelijke uitvoering van
archieftoezicht op zorg en beheer samen
te voegen in één inspectiedienst?
Aangezien zorg en beheer in de praktijk
van archiefinspectie nauwelijks van
elkaar te onderscheiden zijn, maar wel
duidelijk is dat dubbel toezicht (door
twee inspecteurs) effectiever is dan enkel
voudig toezicht (door één inspecteur),
lijkt het niet logisch om zonder meer te
concluderen dat samenvoegen van beide
vormen van toezicht tot één inspectie
dienst op dit niveau zinvol is.
Een mogelijkheid om tot verbetering van
de inrichting van het toezicht (en in het
verlengde daarvan de inspectie) te
komen is het realiseren van samenwer
king. Samenwerking tussen de inspec
teurs op het terrein van de zorg en
inspecteurs op het terrein van beheer
levert - althans op gemeentelijk niveau -
23
Door Joost Salverda*
De ene archiefinspecteur is de andere niet. Voor
veel medewerkers van gemeenten zal dit beeld
ongetwijfeld herkenbaar zijn. Dat er soms niet één,
maar twee inspecteurs langskomen om controles op
de archivering uit te voeren wekt hier en daar ook
verbazing, men weet vaak wel dat ze niet dezelfde
taak uitvoeren, maar wat nu het verschil is? De pro
vinciale inspecteur wordt geacht zich bij zijn inspec
tiebezoeken te buigen over de archiefzorg, terwijl
de gemeentelijk inspecteur (de gemeentearchivaris
of een aan hem ondergeschikte ambtenaar) het
archiefbeheer zou moeten controleren. Dat beide er
daarbij soms verschillende standpunten op nahou
den maakt het er voor de gecontroleerde partij niet
gemakkelijker op, tenzij beide standpunten tegen
elkaar uitgespeeld kunnen worden natuurlijk.
Onderzoek
Conclusies
De meerwaarde van samenwerking
archievenblad
december 2004
december 2004
archievenblad
