Een applicatie voor geautomatiseerd beheer toegankelijk maken van handelingen
de praktijk
de praktijk
In het actieprogramma elektronische
overheid geeft voormalig minister Van
Boxtel aan hoe de Nederlander kan pro
fiteren van een elektronische overheid.
De doelstelling om 25 procent van alle
dienstverlening elektronisch te laten ver
lopen is reeds in 2001 gehaald. Echter,
elektronische dienstverlening vereist ook
een digitalisering van de achterliggende
processen, van de back office dus. Een
aantal deelgebieden van de back office is
reeds volop gedigitaliseerd, denk aan de
sociale zekerheid, de belastingdienst of de
huursubsidie. Een aantal andere elemen
ten van de back office staat echter nog in
het stenen (papieren) tijdperk, met name
de archivering van documenten.
Met de documentaire informatievoorzie
ning (DIV) bij veel overheidsorganisaties
is van alles loos, bijvoorbeeld verouderde
systematiek en geen voeling met de pri
maire processen. Als gevolg daarvan ver
liest de DIV haar functie als ondersteu
ning van het primaire proces, een trend
die nog versterkt wordt doordat mede
werkers steeds meer dossiers zelf gaan
beheren. Al deze problemen kunnen niet
als bij toverslag worden verholpen. Maar
er kan wel een positieve werking uitgaan
van de handelingenmethodiek, vooral
wat betreft het vinden van aansluiting
bij de werkprocessen. Dat is in feite een
spin-off van het oorspronkelijke op selec
tie gerichte doel, maar daarom niet min
der waardevol. De beschrijving van han
delingen voortgekomen uit het PIVOT-
project is gericht op de relaties tussen
werkprocessen (handelingen) en docu
menten. Een handeling is een beschrij
ving van een proces dat wordt uitgevoerd
binnen een beleidskader en dat leidt tot
een product. De formulering van een
handeling is specifiek en bevat een refe
rentie naar het beleidsterrein, de formele
grondslag en de periode. Bij de handeling
wordt vaak ook het eindproduct ge
noemd.
De Handelingenbank is een instrument
om handelingen te beheren en toeganke
lijk te maken. Als we praten over de
Handelingenbank dienen we twee zaken
van elkaar te scheiden: de hande
lingenmethodiek en de applicatie
Handelingenbank, die wordt gebouwd
om delen van het concept te realiseren.
De Archiefwet 1995 bracht de over
brengingstermijn van de overheidsar
chieven terug van vijftig naar twintig
jaar. Dat betekende dat op een korte ter
mijn dertig jaar extra archief geselecteerd
diende te worden. Daarvoor was een
effectief selectie-instrument nodig.
Gekozen werd voor de selectielijsten op
basis van institutioneel onderzoek.
Handelingen beschrijven elementaire
werkprocessen bij de overheid. De docu
menten die dit werkproces afscheidt
behoren tot die handeling. Een selectie
lijst (Basis Selectie Document; BSD)
beschrijft de handelingen van één beleid
sterrein (bijvoorbeeld openbare orde en
veiligheid, waterstaat) met daarbij voor
iedere handeling de beslissing of de resul
terende documenten en gegevens op ter
mijn overgebracht of vernietigd moeten
worden.
Een handeling vat het werkproces samen
en geeft aan waarom dit wordt uitge
voerd (de wettelijke grondslag), wie de
handeling uitvoert (de actoren), wanneer
de handeling actief is (periode) en wat
het product is van die handeling. Dit is
interessante informatie gezien vanuit het
selectieproces (dat doorgaans achteraf
plaatsvindt), maar als we het concept
handeling kantelen, dat wil zeggen bekij
ken vanuit het dynamisch archiefbeheer,
dan bevat een handeling interessante
meta-informatie voor de documenten.
Indien het aanmaken en beheren van
handelingen en de documentaire opslag
worden geautomatiseerd, dan ontstaat de
mogelijkheid om het dynamische archief
extra ingangen te geven vanuit onder
andere de handeling en de grondslag.
Een stuk dat wordt aangemaakt of bin
nenkomt kan dan meteen aan een han
deling worden gekoppeld (de koppeling
gebeurt op dossierniveau in het archief-
structuurplan). Daardoor is al meteen
bekend wat de verwachte bewaartermijn
zal zijn ('selectie aan de bron'). Achteraf
is dan alleen nog controle nodig, en zo
wordt selectie zowel efficiënt als verant
woord. Het departement van VROM wil
een koppeling realiseren met een databa
se waarin alle e-mail wordt opgeslagen.
Door de koppeling van e-mail met han
delingen ontstaat een dynamisch archief
waarbij de informatie onder andere bena
derbaar is via de handelingen. Andere
benaderingen van de informatie vanuit
andere vraagstellingen (zoals Van
Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoor
ding; VBTB) kunnen worden gerealiseerd
via de handelingen(bank). Defensie heeft
soortgelijke plannen, maar dan voor de
gehele documentaire informatievoorzie
ning. In beide gevallen zien de departe
menten de handelingen als een structuur
om hun documenten beter toegankelijk
te maken, wat overigens beslist niet wil
zeggen dat de ordening primair op han
deling moet gebeuren.
Tot zover de toepassingsmogelijkheden
voor de documentaire informatievoorzie
ning. Het boeiende aan het concept van
de handelingenmethodiek is dat de ver
zamelde gegevens waardevol zijn voor
een veel breder publiek. Dat is te verkla
ren uit het feit dat de gegevens niet geba
seerd zijn op het archief, maar op de
werkprocessen en de grondslagen. An
dere toepassingen liggen om te beginnen
bij aanpalende onderdelen van de
bedrijfsvoering, zoals bij het opstellen
van beschrijvingen van de Administra
tieve Organisatie (AO) en bij het ontwerp
van geautomatiseerde informatiesyste
men. Daarbij is de rode draad immers de
analyse van werkprocessen. Ook al zijn
de invalshoeken en benodigde beschrij
vingsniveaus niet identiek, het scheelt
wel een slok op een borrel of je met de
procesanalyse vanaf nul moet beginnen
of dat je kunt voortbouwen op de hande
lingen die al geformuleerd zijn. Hier lijkt
een discrepantie in te zitten, want de
handelingen zijn beschreven op het
niveau van de formele actor, terwijl pro
cesanalyse, zoals deze wordt toegepast
binnen de AO, op het niveau zit van
organisatie(onderdeel). Deze discepantie
is opgelost doordat bij elke handeling
aangegeven kan worden welke organisa
tie^) of -onderdelen erbij betrokken zijn.
Die nadere verfijning wordt door steeds
meer ministeries toegepast, omdat het
zowel de herkenbaarheid als de toepas
baarheid van de handelingen verruimt.
Andere nieuwe gebruikers van de hande
lingen zijn de opstellers van jaarplannen.
Elk jaar beschrijft een organisatie(onder-
deel) zijn taken of een deel daarvan. De
vaste taken kunnen vaak ontleend wor
den aan de handelingen.
Een grotere gebruikersgroep bestaat uit
mensen die willen weten waarmee de
overheid zich bezighoudt, wat daarvan
de ratio en de grondslag is, welke actoren
betrokken zijn en wat de voornaamste
beleidsontwikkelingen zijn sinds 1945.
Doordat alle ministeries en een toene
mend aantal ZBO's (zelfstandige be
stuursorganen) en I'BO's (publiekrechte
lijke bedrijfsorganisaties) hun doen en
laten in de vorm van handelingen heb
ben beschreven, is langzamerhand een
unieke encyclopedie ontstaan van de
hoofdlijnen van het overheidshandelen.
Daarvoor bestaat een reële interesse bij
beleidsmedewerkers, journalisten, juris
ten en burgers.
Een encyclopedie is erg mooi, maar in
papieren vorm zijn we daarmee niet meer
zo gelukkig. Er zijn meer dan honderd
onderzoeksrapporten over beleidsterrei
nen en honderden selectielijsten met de
waarderingen en vernietigingstermijnen
van ongeveer 50.000 handelingen. En daar
blijft het niet bij, want het onderhouden
van selectielijsten is een wettelijke taak.
Die gestaag groeiende informatieberg
werkt niet handig bij selectie, laat staan bij
de andere toepassingsmogelijkheden. Om
de mogelijkheden van de handelingenme
thodiek tot hun recht te laten komen, is
daarom geautomatiseerde ondersteuning
nodig: de Handelingenbank. Een eerste
Handelingenbank werd in 1999 ontwik
keld door Rijkswaterstaat. Hoewel dat pro
totype een client-server opbouw had met
handmatige gegevensinvoer en beperkt
was tot één beleidsterrein, toonden andere
departementen hiervoor belangstelling.2
De CAS had inmiddels zijn eigen
Handelingenbank ontwikkeld: ProCAS.
Het ministerie van BZK zag in deze ontwik
kelingen aanleiding om te onderzoeken of
er een rijksbrede Handelingenbank ont
wikkeld zou kunnen worden.
Met het oog op de eerste doelstelling van
de Handelingenbank is in 2001 samen
met een aantal departementen, de CAS
en het Nationaal Archief de functionali
teit van de Handelingenbank beschre
ven. Deze functionaliteit omvat op
hoofdlijnen:
1. faciliteiten voor het versiebeheer van
handelingen;
2. faciliteiten voor het uitdraaien van
RIO's en BSD's;
3. faciliteiten voor het beheren van vast
gestelde handelingen;
4. een eenvoudige toegang bieden tot
het geheel aan handelingen en con
texten.
Op basis van deze wensen bleek het sys
teem van Rijkswaterstaat (MARIO) een
goede basis om op verder te bouwen.
Het versiebeheer van handelingen
Een handeling heeft een wettelijke sta
tus. Er ligt een formeel proces aan ten
grondslag op basis waarvan beslist wordt
of documenten zullen worden vernietigd
of bewaard. Een handeling is pas officieel
vastgesteld indien deze is gepubliceerd in
de Staatscourant. Voordat het zover is
doorloopt de handeling vele fasen, van
concept en intern getoetst concept tot
concept zoals ingediend bij het drie
hoeksoverleg met het Nationaal Archief
en het betrokken departement. Volgende
versies zijn de ingediende versie en uit
eindelijk (na advisering door de Raad
voor Cultuur) de vastgestelde versie zoals
die gepubliceerd wordt. Dit lastige versie
beheer wordt ondersteund door de
Handelingenbank. Niet onbelangrijk is
dat de institutionele onderzoekers in
Word kunnen blijven werken, terwijl de
gegevensinvoer (vanuit Word) geautoma
tiseerd kan plaatsvinden.
Uitdraaien van RIO's en BSD's
Tijdens het proces van van toetsen en
indienen van handelingen zijn RIO's en
BSD's benodigd. Dit tijdrovende en
handmatige proces kan voortaan geauto
matiseerd plaatsvinden. Een welkome
nieuwe functie is de uitdraaimogelijk
heid van een zogenaamde organisatie-
specifieke selectielijst, waarbij de hande
lingen ongeacht de beleidsterreinen
gefilterd worden op organisatieniveau
(dus niet op het niveau van de formele
actor, wat vaak 'de minister' is en dus niet
altijd toepasselijk voor een dienstonder
deel).
Beheer van de vastgestelde handelingen
De overheid verandert voortdurend.
Organisaties verdwijnen of worden gere
organiseerd. Dat betekent dat werkpro
cessen kunnen veranderen of dat deze
door andere actoren kunnen worden uit
gevoerd. Daarnaast kunnen handelingen
ten einde lopen, bijvoorbeeld wanneer
30
31
De Hondelingenbflnh
Door Arnold Reinders en Jan van Tol*1
Voor de elektronische overheid is een
goede archivering van documenten en toe
gankelijkheid daarvan van belang. De han
delingenmethodiek is een methode om
bedrijfsprocessen van de overheid in kaart
te brengen en daarmee de documenten te
structureren. De Handelingenbank is een
geautomatiseerde versie van de handelin
genmethodiek en zal op termijn koppelbaar
zijn met andere informatieverwerkende sys
temen. De bank zal aan de gehele overheid
ter beschikking worden gesteld.
De handelingenmethodiek
Een encyclopedie is erg mooi, maar in papieren vorm zijn
we daarmee niet meer zo gelukkig.
Er is een unieke encyclopedie ontstaan
van de hoofdlijnen van het overheids
handelen, waarvoor een reële interesse
bestaat bij beleidsmedewerkers, journa
listen, juristen en burgers.
De Handelingenbank
De doelstellingen van de Handelingen
bank zijn:
het digitaliseren van de selectielijsten
(BSD's) en contextgegevens (Rapport
Institutioneel Onderzoek; RIO's) om
daarmee de archiefselectieprocessen
bij de departementen en de overige
toepassingen efficiënter te kunnen
laten verlopen;
2. meta-informatie toegankelijk te
maken voor documentverwerkende
processen, zoals documentverwer
kingssystemen (Record Management
Systemen, RMS);
3. Handelingen toegankelijk maken voor
een breder publiek via internet.
archievenblad
oktober 2002
oktober 2002
archievenblad
